Droit européen : à Berne, qui décidera de ce que la Suisse reprend ?

« Si­gne­rais-je jamais un contrat dont je ne connais pas le conte­nu futur et que je ne peux pas co­dé­ci­der, mais seule­ment dis­cu­ter ? » La ques­tion est du conseiller aux États Beat Rieder (Centre), à l'ou­ver­ture du débat sur le paquet d'ac­cords avec l'Union eu­ro­péenne, fin sep­tembre. Son in­ter­ven­tion a été lar­ge­ment re­layée, rap­porte l'an­cien conseiller na­tio­nal so­cia­liste Rudolf Strahm, lui-même cri­tique du paquet¹. Un mois plus tard, l'an­cien se­cré­taire d'État à l'éco­no­mie Jean-Daniel Gerber lui op­po­sait la lec­ture in­verse : « Qui contri­bue à l'éla­bo­ra­tion de ces règles élar­git sa marge de ma­nœuvre. Qui doit seule­ment les re­prendre perd de l'in­fluence »².

Ce désac­cord porte sur la re­prise dy­na­mique, le mé­ca­nisme cen­tral du paquet. Il pose une ques­tion concrète : lors­qu'une nou­velle règle eu­ro­péenne tou­che­ra un do­maine cou­vert, qui dira oui à Berne, et le peuple pourra-t-il s'ex­pri­mer ? Le Mes­sage du Conseil fé­dé­ral au Par­le­ment ap­porte une ré­ponse dé­taillée, qui laisse pour­tant un point sen­sible.

Ce qui change

Pour six ac­cords du marché in­té­rieur (libre cir­cu­la­tion, trans­ports ter­restres, trans­port aérien, obs­tacles tech­niques au com­merce, élec­tri­ci­té et sé­cu­ri­té des ali­ments), et par ana­lo­gie pour la santé, la Suisse s'en­ga­ge­rait à in­té­grer l'évo­lu­tion du droit eu­ro­péen³. D'em­blée, le paquet re­prend 94 actes lé­gis­la­tifs de l'UE⁴. L'obli­ga­tion se limite aux an­nexes des ac­cords : le comité mixte, organe pa­ri­taire de chaque accord, ne peut pas mo­di­fier leur champ d'ap­pli­ca­tion ni leurs ob­jec­tifs⁵.

Les règles elles-mêmes sont adop­tées au sein de l'UE, par le Par­le­ment eu­ro­péen et le Conseil de l'UE. La Suisse n'y a ni dé­pu­tés ni siège, et ne vote donc pas le droit qu'elle re­prend⁶. Ce qu'elle ob­tient, c'est le « de­ci­sion sha­ping » : la Com­mis­sion consulte les ex­perts suisses au même titre que ceux des États membres lors­qu'elle rédige un pre­mier projet, et la Suisse peut siéger dans cer­tains co­mi­tés d'ex­perts. Selon le Mes­sage, les délais pour réagir peuvent aller « de quelques jours à quelques mois »⁷. Au Par­le­ment, un nouvel ar­ticle 152a de la loi sur le Par­le­ment ré­gle­rait la par­ti­ci­pa­tion des com­mis­sions à cette phase, et un suivi ré­gu­lier du mé­ca­nisme est pro­po­sé⁸.

Le chemin normal : le Parlement, puis le peuple

Une fois l'acte adopté par l'UE, il passe au comité mixte, qui décide à l'una­ni­mi­té, donc avec l'ac­cord de la Suisse⁹. La dé­lé­ga­tion suisse ne peut donner cet accord que si elle y a été au­to­ri­sée par le Conseil fé­dé­ral, qui peut dé­lé­guer cette com­pé­tence à un dé­par­te­ment ou à un office¹⁰.

Vient alors l'ap­pro­ba­tion. La règle de base, selon le Mes­sage, est que l'As­sem­blée fé­dé­rale est com­pé­tente. Son arrêté peut faire l'ob­jet d'un ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif, no­tam­ment si l'acte contient des dis­po­si­tions im­por­tantes fixant des règles de droit ou s'il impose de mo­di­fier une loi fé­dé­rale¹¹. La Suisse dis­pose de deux ans pour mener cette pro­cé­dure, et d'une année de plus en cas de ré­fé­ren­dum. La dé­ci­sion du comité mixte de­vrait en prin­cipe s'ap­pli­quer pro­vi­soi­re­ment dès son adop­tion, mais le Mes­sage pré­sente cette ap­pli­ca­tion comme ex­cep­tion­nelle, car le droit suisse la soumet à des condi­tions très res­tric­tives¹².

Le Conseil fé­dé­ral en tire une conclu­sion : « il n'y a pas d'au­to­ma­tisme à la re­prise d'un acte ju­ri­dique de l'UE »¹³.

Le point sensible : quand le Parlement ne vote pas

Il existe une ex­cep­tion. Le Par­le­ment peut dé­lé­guer la com­pé­tence d'ap­pro­ba­tion par une loi fé­dé­rale. L'ar­ticle 7a, alinéa 2, de la loi sur l'or­ga­ni­sa­tion du gou­ver­ne­ment et de l'ad­mi­nis­tra­tion en donne l'exemple : le Conseil fé­dé­ral peut conclure seul des trai­tés in­ter­na­tio­naux « de portée mi­neure ». Il peut à son tour dé­lé­guer cette com­pé­tence à un dé­par­te­ment ou à un office. Dans ce cas, la dé­ci­sion du comité mixte « entre en vi­gueur au moment même où elle est prise »¹⁴.

Le chan­ge­ment est alors im­por­tant pour la pro­cé­dure : le Mes­sage ne rat­tache le ré­fé­ren­dum qu'à l'ap­pro­ba­tion par l'As­sem­blée fé­dé­rale. Pour un acte traité par cette voie, il n'y a pas d'ar­rê­té par­le­men­taire. Le Par­le­ment n'en reste pas moins in­for­mé : le Conseil fé­dé­ral doit lui com­mu­ni­quer l'au­to­ri­sa­tion donnée à la dé­lé­ga­tion suisse¹⁵, et lui rendre compte chaque année des trai­tés conclus par lui, par les dé­par­te­ments ou par les of­fices¹⁶.

Com­bien d'actes em­prun­te­ront ce chemin ? Le chiffre dé­pen­dra de dé­ci­sions fu­tures et de la façon dont la notion de portée mi­neure sera ap­pli­quée. Le Conseil fé­dé­ral sou­ligne que ces com­pé­tences re­lèvent uni­que­ment du droit suisse : les ac­cords « n'ont pas d'in­fluence » sur elles, et la Suisse est « en­tiè­re­ment au­to­nome pour les fixer et, le cas échéant, les adap­ter »¹⁷. Le Par­le­ment gar­de­rait donc la main sur le pé­ri­mètre des dé­lé­ga­tions. Les mo­da­li­tés de son in­for­ma­tion et de sa consul­ta­tion doivent encore être fixées dans des di­rec­tives, éla­bo­rées avec lui¹⁸.

Le prix d'un non

Reste la ques­tion qui divise le plus : que vaut un refus ? Le peuple peut re­je­ter un arrêté, et la règle eu­ro­péenne ne s'ap­plique alors pas en Suisse¹⁹. Mais l'UE peut y voir une vio­la­tion de l'ac­cord. Le dif­fé­rend passe par le comité mixte, puis par un tri­bu­nal ar­bi­tral²⁰. Si la Suisse ne se conforme pas à sa dé­ci­sion, l'UE peut prendre des me­sures de com­pen­sa­tion, c'est-à-dire sus­pendre en partie des avan­tages prévus par les ac­cords. Selon le Conseil fé­dé­ral, elles ré­ta­blissent un équi­libre et ne sont « pas de nature pu­ni­tive »²¹.

Pour les op­po­sants, cette pers­pec­tive change la nature du choix. L'UDC estime que la re­prise est au­to­ma­tique en pra­tique à cause de ces me­sures²². Rudolf Strahm in­siste sur un autre maillon, cité dans les ac­cords : l'in­ter­pré­ta­tion de la Cour de jus­tice de l'UE s'im­pose au tri­bu­nal ar­bi­tral²³. Le rôle exact de cette Cour oppose d'ailleurs les spé­cia­listes, comme le montre notre ar­ticle sur les ju­ristes.

Gain ou perte de sou­ve­rai­ne­té

Les deux camps em­ploient le même mot pour dire le contraire. Pour le Conseil fé­dé­ral, le droit de par­ti­ci­pa­tion peut être vu comme « un gain de sou­ve­rai­ne­té » par rap­port à la si­tua­tion ac­tuelle²⁴. Jean-Daniel Gerber dé­nonce une « erreur de rai­son­ne­ment » consis­tant à as­si­mi­ler le ca­va­lier seul à la sou­ve­rai­ne­té : l'al­ter­na­tive au paquet, écrit-il, serait « une perte d'in­fluence », plus d'in­cer­ti­tude et moins de voix au cha­pitre²⁵.

Beat Rieder sou­tient au contraire que le texte n'est « dans son es­sence pas un accord éco­no­mique », mais qu'il pose « la ques­tion du pou­voir de lé­gi­fé­rer et donc de la sou­ve­rai­ne­té de notre État »²⁶. L'his­to­rien de l'éco­no­mie Tobias Strau­mann, de l'Uni­ver­si­té de Zurich, ré­su­mait cette ob­jec­tion dès sep­tembre 2025 : « C'est une dif­fé­rence fon­da­men­tale de co­dé­ci­der ou de seule­ment pou­voir donner son avis »²⁷.

Le débat tra­verse les camps ha­bi­tuels : Beat Rieder siège au Centre, Rudolf Strahm a été élu so­cia­liste, et les deux for­ma­tions comptent des par­ti­sans du paquet. La suite se joue en com­mis­sion. Celle des ins­ti­tu­tions po­li­tiques du Conseil des États veut en outre per­mettre au Par­le­ment de s'écar­ter dé­li­bé­ré­ment des ac­cords sans que le Tri­bu­nal fé­dé­ral puisse re­ve­nir sur ce choix, la « pra­tique Schu­bert »²⁸. Quant au ca­len­drier du vote, il fait l'ob­jet d'un bras de fer à Berne. La page Volet ins­ti­tu­tion­nel dé­taille chaque étape du mé­ca­nisme.