Chômage des frontaliers : la nouvelle règle européenne qui met la reprise dynamique à l'épreuve

Pre­nons un fron­ta­lier qui vit en Haute-Savoie et tra­vaille depuis un an dans une en­tre­prise ge­ne­voise. S'il est li­cen­cié au­jour­d'hui, c'est l'as­su­rance-chô­mage fran­çaise qui l'in­dem­nise, et la Suisse rem­bourse à la France une partie des pres­ta­tions. Si la Suisse re­prend la règle que l'Union eu­ro­péenne vient d'adop­ter, c'est l'as­su­rance-chô­mage suisse qui lui ver­se­rait di­rec­te­ment ses in­dem­ni­tés¹.

Le 28 sep­tembre 2026, le Conseil de l'UE a dé­fi­ni­ti­ve­ment adopté cette ré­vi­sion des règles eu­ro­péennes de co­or­di­na­tion de la sé­cu­ri­té so­ciale. Elle ne fait pas partie du paquet Suisse-UE et ne s'ap­plique pas au­to­ma­ti­que­ment à la Suisse, mais le paquet chan­ge­rait la ma­nière dont Berne pour­rait l'ac­cep­ter ou la re­fu­ser. Le SECO estime la fac­ture à 500 à 800 mil­lions de francs par an, et le Conseil na­tio­nal a déjà de­man­dé un refus.

Ce que l'Union européenne a décidé

Le texte révise le rè­gle­ment 883/2004, qui co­or­donne les as­su­rances so­ciales entre pays eu­ro­péens sans les har­mo­ni­ser : il fixe quel pays est com­pé­tent et com­ment les pé­riodes de co­ti­sa­tion s'ad­di­tionnent d'un pays à l'autre². Le dos­sier était ouvert à Bruxelles depuis 2016. Il a abouti cette année : accord entre les ins­ti­tu­tions eu­ro­péennes le 22 avril, vote du Par­le­ment eu­ro­péen le 7 juillet, puis adop­tion par le Conseil le 28 sep­tembre, contre la voix du Luxem­bourg³.

Le chan­ge­ment cen­tral tient en une phrase. Selon le texte final, l'État du der­nier emploi ver­se­ra les in­dem­ni­tés de chô­mage d'un fron­ta­lier s'il y a été assuré, sa­la­rié ou in­dé­pen­dant, au moins 22 se­maines sans in­ter­rup­tion. En des­sous, l'État de ré­si­dence paie⁴. Le mé­ca­nisme de rem­bour­se­ment entre États dis­pa­raît. Au­jour­d'hui, le pays d'em­ploi rem­bourse au pays de ré­si­dence trois mois d'in­dem­ni­tés, ou cinq mois si le fron­ta­lier y a tra­vaillé au moins douze mois.

Dans l'UE, les nou­velles règles s'ap­pli­que­ront 24 mois après leur entrée en vi­gueur. Le Luxem­bourg a obtenu un délai de cinq ans, pro­lon­geable à sept. À la mi-oc­tobre 2026, le texte n'avait pas encore été publié au Jour­nal of­fi­ciel de l'UE.

Pourquoi le paquet change la donne

Le rè­gle­ment 883/2004 s'ap­plique à la Suisse parce qu'il figure dans l'an­nexe II de l'ac­cord sur la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes. Une ré­vi­sion eu­ro­péenne n'y entre pas d'elle-même : il faut une dé­ci­sion du comité mixte, l'or­gane où la Suisse et l'UE gèrent en­semble l'ac­cord et dé­cident d'un commun accord. Sous le régime actuel, l'ac­cord exprès de la Suisse est en plus né­ces­saire. Le SECO l'écrit sans détour : « La Suisse de­vrait donc donner son accord ex­pli­cite à cette re­prise »⁵. Un refus aurait un coût po­li­tique, mais aucun mé­ca­nisme de com­pen­sa­tion n'est prévu.

Avec le paquet, l'annexe II passe à la re­prise dy­na­mique. La Suisse et l'UE s'en­gagent à in­té­grer « aussi ra­pi­de­ment que pos­sible » les nou­veaux actes eu­ro­péens du do­maine cou­vert⁶. Ce n'est pas au­to­ma­tique : chaque re­prise passe par le comité mixte, puis par la pro­cé­dure suisse ha­bi­tuelle, avec l'ap­pro­ba­tion du Par­le­ment et un ré­fé­ren­dum pos­sible. La Suisse dis­pose pour cela de deux ans, et d'une année de plus en cas de ré­fé­ren­dum⁷. Mais elle re­prend un droit qu'elle n'a pas voté : elle n'a ni siège au Conseil de l'UE ni dé­pu­tés au Par­le­ment eu­ro­péen, et par­ti­cipe seule­ment à l'éla­bo­ra­tion des textes, en amont, par la consul­ta­tion de ses ex­perts⁸. Le 28 sep­tembre, elle n'avait donc pas voix au cha­pitre.

Six ex­cep­tions de l'an­nexe II échappent à cette obli­ga­tion, comme la non-ex­por­ta­tion des pres­ta­tions com­plé­men­taires et de l'al­lo­ca­tion pour im­po­tent⁹. Le chô­mage des fron­ta­liers n'en fait pas partie, et aucune ex­cep­tion suisse n'a été re­trou­vée sur ce point.

Que se pas­se­rait-il si la Suisse disait non ? L'UE pour­rait porter le dif­fé­rend devant le comité mixte puis, sans so­lu­tion après trois mois, devant un tri­bu­nal ar­bi­tral pa­ri­taire, qui doit sou­mettre à la Cour de jus­tice de l'UE les ques­tions d'in­ter­pré­ta­tion du droit eu­ro­péen¹⁰. Si la Suisse ne se confor­mait pas à sa dé­ci­sion, l'UE pour­rait prendre des me­sures de com­pen­sa­tion : sus­pendre en partie des avan­tages prévus par les ac­cords, y com­pris dans un autre accord du marché in­té­rieur. Ces me­sures doivent être pro­por­tion­nées, et la Suisse peut en faire contrô­ler la pro­por­tion­na­li­té par le tri­bu­nal ar­bi­tral¹¹. Pour le pro­fes­seur Mi­chael Hahn, dans un avis de droit pour le DFAE, ces me­sures « ré­équi­librent » et ne pu­nissent pas¹². Le pro­fes­seur lu­cer­nois Paul Richli estime au contraire qu'elles re­streignent la li­ber­té de vote¹³.

Une facture de 500 à 800 millions par an

Selon sa fiche ac­tuelle, le SECO estime le coût d'une re­prise à 500 à 800 mil­lions de francs par an pour l'as­su­rance-chô­mage¹⁴. Une es­ti­ma­tion an­té­rieure du SECO, du 7 mai 2026, rap­por­tée par la presse, allait de 600 à 900 mil­lions¹⁵. Le SECO in­siste sur l'in­cer­ti­tude de ces chiffres. La Suisse comp­tait en­vi­ron 400 000 fron­ta­liers eu­ro­péens à la fin de 2024¹⁶.

Pour donner un ordre de gran­deur, ces mon­tants re­pré­sentent en­vi­ron 55 à 88 francs par ha­bi­tant et par an (notre calcul, sur 9,13 mil­lions d'ha­bi­tants à la fin de 2025¹⁷). C'est aussi l'équi­valent d'un bon tiers à plus de la moitié du coût direct du paquet pour la Confé­dé­ra­tion, que le Conseil fé­dé­ral situe « de l'ordre de 1,4 mil­liard de francs par an » en 2035¹⁸. La com­pa­rai­son a ses li­mites : cette charge pè­se­rait sur l'as­su­rance-chô­mage, fi­nan­cée sur­tout par les co­ti­sa­tions des sa­la­riés et des em­ployeurs, et non sur le budget fé­dé­ral¹⁹. Sa ré­par­ti­tion exacte n'est pas encore connue.

Le Mes­sage du Conseil fé­dé­ral, rédigé avant l'adop­tion de la ré­vi­sion, ne chiffre pas ce coût. Il in­di­quait même que le droit eu­ro­péen de la co­or­di­na­tion « n'a guère évolué »²⁰. Selon Le Temps, le Tessin s'in­quiète aussi d'une sur­charge de ses of­fices ré­gio­naux de pla­ce­ment. Les po­si­tions of­fi­cielles des gou­ver­ne­ments ge­ne­vois et tes­si­nois n'ont pas été re­trou­vées.

Au Parlement, un premier vote pour le refus

Le 17 sep­tembre 2026, le Conseil na­tio­nal a adopté par 109 voix contre 72 et 5 abs­ten­tions, selon la presse, une motion du groupe UDC qui de­mande de re­fu­ser la re­prise de cette ré­vi­sion²¹. Pour ses au­teurs et ses sou­tiens, le chô­mage des fron­ta­liers est le pre­mier exemple concret de ce que coû­te­rait la re­prise dy­na­mique : une règle dé­ci­dée à Bruxelles, sans vote suisse, qui se tra­dui­rait par des cen­taines de mil­lions de dé­penses. Le Conseil des États ne s'est pas encore pro­non­cé sur cette motion.

Le Conseil fé­dé­ral se montre plus pru­dent. Dans son avis du 2 sep­tembre 2026 sur une motion si­mi­laire du conseiller na­tio­nal Lo­ren­zo Quadri (Lega), il pro­pose le rejet, car il juge « pré­ma­tu­ré de prendre une dé­ci­sion dé­fi­ni­tive »²².

Les par­ti­sans du paquet avancent deux ar­gu­ments. D'abord, selon la FAQ of­fi­cielle, ni le paquet ni la re­prise par­tielle de la di­rec­tive sur la ci­toyen­ne­té « n'af­fectent le droit à une in­dem­ni­té de chô­mage » : le chan­ge­ment vien­drait de la ré­vi­sion eu­ro­péenne, pas des ac­cords²³. En­suite, la ques­tion se po­se­rait de toute façon : même sans le paquet, l'UE de­man­de­ra à la Suisse de re­prendre la ré­vi­sion, et un refus pè­se­rait sur la re­la­tion bi­la­té­rale, même sans me­sures de com­pen­sa­tion pré­vues. Leurs ad­ver­saires ré­pondent que c'est pré­ci­sé­ment la dif­fé­rence : au­jour­d'hui, la Suisse peut dire non sans ris­quer d'ar­bi­trage, alors qu'avec le paquet, le refus aurait un prix ju­ri­dique.

Un calendrier plein d'inconnues

La prin­ci­pale in­cer­ti­tude porte sur l'ordre des évé­ne­ments. Le paquet n'en­tre­rait en vi­gueur qu'en 2028 au plus tôt²⁴. La ré­vi­sion eu­ro­péenne, elle, ne peut s'ap­pli­quer dans l'UE que 24 mois après une entrée en vi­gueur qui sup­pose la pu­bli­ca­tion au Jour­nal of­fi­ciel, donc pas avant la fin de 2028. Les deux échéances pour­raient se croi­ser. Si la ré­vi­sion entre en vi­gueur dans l'UE avant le paquet, sa re­prise suivra-t-elle l'an­cien régime de l'ac­cord exprès, ou le nou­veau régime de re­prise dy­na­mique ? Ni la fiche du SECO ni les do­cu­ments of­fi­ciels consul­tés ne tranchent cette ques­tion.

Pour la Suisse, les dates d'ap­pli­ca­tion ne seront de toute ma­nière pas celles de l'UE : elles dé­cou­le­ront de la dé­ci­sion du comité mixte et de la pro­cé­dure suisse²⁵. Trois échéances sont à sur­veiller : la pu­bli­ca­tion du texte au Jour­nal of­fi­ciel de l'UE, le vote du Conseil des États sur la motion UDC, puis l'exa­men du paquet par le Conseil na­tio­nal, en com­mis­sion cet au­tomne et peut-être en ses­sion d'hi­ver (30 no­vembre-18 dé­cembre 2026). Selon l'ATS, les vo­ta­tions po­pu­laires sur le paquet pour­raient avoir lieu en 2027 ou en 2028²⁶.

Les autres règles qui touchent les fron­ta­liers, comme le titre de fron­ta­lier de­man­dé par l'em­ployeur ou le 2e pilier, sont ex­pli­quées sur la page Libre cir­cu­la­tion et sa­laires et dans le profil fron­ta­lier de la ru­brique Et pour moi ?. Le fonc­tion­ne­ment de la re­prise dy­na­mique est dé­taillé sur la page Ins­ti­tu­tion­nel.