Questions ins­ti­tu­tion­nelles

Le volet ins­ti­tu­tion­nel change la façon dont les ac­cords vivent. Leurs règles sui­vront dé­sor­mais l'évo­lu­tion du droit de l'UE, et un tri­bu­nal ar­bi­tral tran­che­ra les li­tiges. D'em­blée, le paquet re­prend 94 actes lé­gis­la­tifs de l'UE¹. Pour le pro­fes­seur Mat­thias Oesch (Uni­ver­si­té de Zurich), la re­prise dy­na­mique est « le cœur » du paquet (CH Media, 28.07.2025 ; NZZ, 30.07.2025).

Ces règles s'ap­pliquent à six ac­cords du marché in­té­rieur : libre cir­cu­la­tion des per­sonnes, trans­ports ter­restres, trans­port aérien, obs­tacles tech­niques au com­merce, élec­tri­ci­té et sé­cu­ri­té des ali­ments. Elles valent « par ana­lo­gie » pour l'ac­cord sur la santé. Elles ne touchent ni la po­li­tique agri­cole, ni l'ac­cord de libre-échange de 1972².

La reprise dynamique, étape par étape

« Reprise dynamique » veut dire que l'accord suit l'évolution du droit européen. Ce n'est pas une reprise automatique : la Suisse doit dire oui à chaque fois.

1. L'UE prépare une règle. La Commission consulte les experts suisses comme ceux des États membres. C'est le decision shaping : on participe à l'élaboration, sans voter³. Les commissions du Parlement sont informées et consultées (nouvel art. 152a de la loi sur le Parlement)⁴.
2. L'UE adopte la règle et en informe la Suisse au comité mixte, l'organe paritaire de chaque accord. On y négocie d'éventuelles adaptations⁵.
3. La Suisse annonce si une approbation interne est nécessaire : Parlement, voire peuple⁶.
4. Le comité mixte décide, à l'unanimité, donc avec l'accord de la Suisse. Il ne peut modifier que les annexes, pas le champ de l'accord⁷.
5. La procédure suisse suit. La décision est un traité international. Le Parlement l'approuve, ou le Conseil fédéral seul si une loi lui délègue les traités de portée mineure. Si l'acte contient des règles importantes, le référendum facultatif est possible : 50 000 signatures en 100 jours⁸.
6. Délai : deux ans au maximum, prolongé d'un an si une procédure référendaire est engagée. Entre-temps, la règle s'applique provisoirement, sauf si la Suisse indique que ce n'est pas possible⁹.

Seules les règles qui entrent dans le champ d'un accord sont re­prises¹⁰. Le droit du tra­vail eu­ro­péen, par exemple, n'entre pas par l'ac­cord sur la libre cir­cu­la­tion, selon le Conseil fé­dé­ral¹¹ et l'avis du pro­fes­seur Mi­chael Hahn man­da­té par le DFAE¹².

Qui adopte les règles reprises ?

Dans l'UE, les actes lé­gis­la­tifs sont adop­tés par le Par­le­ment eu­ro­péen et le Conseil de l'UE. La Suisse n'est pas membre de l'UE : elle n'a ni siège au Conseil de l'UE ni dé­pu­tés eu­ro­péens. Elle ne vote donc pas les règles qu'elle re­pren­dra (de­ci­sion making). Contrai­re­ment à Schen­gen, elle ne par­ti­cipe pas aux tra­vaux du Conseil, pas plus que les États de l'EEE/AELE pour le marché in­té­rieur¹³.

Elle peut en re­vanche in­ter­ve­nir pen­dant la pré­pa­ra­tion (de­ci­sion sha­ping), par trois canaux¹⁴ :

• la Commission consulte les experts suisses au même titre que ceux des États membres ;
• la Suisse participe à certains comités d'experts nationaux qui encadrent la Commission pour les actes d'exécution (la « comitologie ») ;
• des échanges de vues peuvent avoir lieu au comité mixte.

Selon le Conseil fé­dé­ral, cette par­ti­ci­pa­tion est « équi­va­lente à celle prévue pour les États de l'EEE/AELE ». La Suisse peut aussi dé­fendre ses in­té­rêts par des contacts di­rects avec les États membres et le Par­le­ment eu­ro­péen¹⁵.

Pour le Conseil fé­dé­ral, ce droit de par­ti­ci­pa­tion peut être vu comme « un gain de sou­ve­rai­ne­té » par rap­port à la si­tua­tion ac­tuelle¹⁶. Chaque re­prise reste sou­mise à l'ap­pro­ba­tion suisse, sous ré­serve de ré­fé­ren­dum¹⁷. Pour l'UDC, les pos­si­bi­li­tés d'in­fluence par le de­ci­sion sha­ping sont très li­mi­tées¹⁸. Le Grou­pe­ment suisse pour les ré­gions de mon­tagne parle d'un droit de par­ti­ci­pa­tion sans droit de co­dé­ci­sion¹⁹. L'ini­tia­tive de Bous­sole Europe s'in­ti­tule « keine EU-Pas­siv­mit­glied­schaft » (pas d'adhé­sion pas­sive à l'UE)²⁰.

Si le peuple dit non : le scénario

1. Le peuple rejette l'arrêté d'approbation. La règle européenne ne s'applique pas en Suisse, et personne ne peut l'invoquer devant un tribunal suisse²¹.
2. L'UE peut considérer qu'il y a violation de l'accord. Le différend va d'abord au comité mixte, puis, après trois mois sans solution, au tribunal arbitral²².
3. Le tribunal donne tort à la Suisse, et celle-ci ne se conforme pas dans le délai fixé. L'UE peut alors prendre des mesures de compensation : suspendre en partie des avantages que les accords donnent à la Suisse. Selon le Conseil fédéral, elles rétablissent un équilibre et ne sont « pas de nature punitive »²³.
4. Ces mesures prennent effet au plus tôt trois mois après leur notification. Le tribunal arbitral peut contrôler leur proportionnalité en six mois. Elles ne retirent pas les droits déjà acquis²⁴.
5. Elles peuvent toucher l'accord en cause ou un autre accord du marché intérieur. Jamais la recherche ni les programmes de l'UE ; l'agriculture seulement si l'accord agricole lui-même est violé²⁵.

Li­mites du scé­na­rio. La Suisse « ne pour­rait tou­te­fois pas être contrainte » de re­prendre l'acte²⁶. Il n'existe ni barème ni pré­cé­dent pour me­su­rer la pro­por­tion­na­li­té. Pour com­pa­rai­son, l'as­so­cia­tion à Schen­gen cesse au­to­ma­ti­que­ment si un litige sur une re­prise n'est pas réglé en six mois²⁷.

Le règlement des différends

• Comité mixte d'abord : trois mois pour trouver une solution politique²⁸.
• Tribunal arbitral paritaire ensuite : trois arbitres (un par partie, plus un président commun), greffe à la Cour permanente d'arbitrage de La Haye, décision publique en 12 mois, 15 au plus²⁹.
• Renvoi à la CJUE : obligatoire si l'interprétation d'une notion de droit de l'UE est pertinente et nécessaire. Cette interprétation lie le tribunal, qui tranche ensuite le litige³⁰. Pas de renvoi pour une exception qui n'implique pas de notion européenne. En 2024, une procédure de renvoi à la CJUE durait en moyenne 17,2 mois³¹.
• Les particuliers n'y ont pas accès : leurs litiges restent devant les tribunaux suisses³².

Deux lectures

Pour le DFAE, l'avis Hahn conclut que les me­sures de com­pen­sa­tion « ne sont jus­te­ment pas une sanc­tion » (« Aus­gleichs­mass­nah­men sind eben keine Übel­zufü­gung », p. 56). Elles res­tent sou­mises à un contrôle de pro­por­tion­na­li­té³³. En face, Carl Bau­den­ba­cher, ancien pré­sident de la Cour AELE, conteste l'in­dé­pen­dance du tri­bu­nal : tout litige im­por­tant « fi­ni­rait devant la CJUE »³⁴. Le pro­fes­seur An­dreas Glaser estime que la re­prise dy­na­mique et l'ar­bi­trage li­mitent le Par­le­ment et le Tri­bu­nal fé­dé­ral³⁵. Le pro­fes­seur Paul Richli juge que les me­sures de com­pen­sa­tion re­streignent la li­ber­té de vote³⁶.

Exceptions, principes et garanties

Trois niveaux de protection, de force inégale³⁷ :

• exception : la Suisse n'a pas à reprendre le nouveau droit dans ce domaine³⁸ ;
• principe : l'UE et la Suisse doivent « tenir compte » d'une règle, sans exclure la reprise ; en cas de litige, les mesures de compensation doivent être plus douces³⁹ ;
• garantie : un engagement « pris en considération de bonne foi » dans le règlement des différends⁴⁰.

Ces listes ne changent que d'un commun accord, par ré­vi­sion de l'accord⁵⁰.

Aides d'État

Une aide d'État est un avan­tage public sé­lec­tif : sub­ven­tion, prêt bo­ni­fié, ga­ran­tie ou rabais fiscal. Les nou­velles règles ne visent que le trans­port aérien, les trans­ports ter­restres in­ter­na­tio­naux et l'élec­tri­ci­té⁵¹.

• Une chambre indépendante au sein de la Commission de la concurrence (COMCO) examine les aides annoncées et rend un avis non contraignant⁵².
• Seul un tribunal suisse peut déclarer une aide illicite et en exiger le remboursement⁵³.
• Les aides existantes ne sont pas récupérées ; un délai transitoire de cinq ans s'applique⁵⁴.
• En dessous de 300 000 euros sur trois ans par entreprise (seuil actuel), les règles ne s'appliquent pas⁵⁵.
• Six régimes fédéraux d'encouragement de l'électricité sont déclarés compatibles⁵⁶.

Res­tent hors champ : banques can­to­nales, as­su­rances im­mo­bi­lières, lo­ge­ment social, trafic ré­gio­nal, agri­cul­ture et culture⁵⁷.

Coopération par­le­men­taire, dialogue et résiliation

• Un comité parlementaire mixte paritaire, réuni au moins une fois par an, peut demander des informations et faire des recommandations, sans pouvoir de décision⁵⁸. Son arrêté d'approbation n'est pas sujet au référendum⁵⁹.
• Un dialogue de haut niveau annuel réunit le chef du DFAE et un commissaire européen ; la déclaration n'est pas contraignante⁶⁰.
• Résiliation : chaque accord est dénonçable, avec effet après six mois. La « clause guillotine » des Bilatérales I subsiste : si l'un de ces sept accords est dénoncé, les autres tombent aussi. Elle englobe le protocole sur la sécurité des aliments, rattaché à l'accord agricole. Les nouveaux accords se dénoncent seuls⁶¹. Il n'y a pas de « super-guillotine » liant anciens et nouveaux accords⁶². Les droits acquis sont préservés⁶³.