Questioni isti­tu­zio­na­li

La parte isti­tu­zio­na­le cambia il modo in cui vivono gli ac­cor­di. Le loro regole se­gui­ran­no ormai l'e­vo­lu­zio­ne del di­rit­to del­l'UE, e un tri­bu­na­le ar­bi­tra­le de­ci­de­rà le con­tro­ver­sie. Fin dal­l'i­ni­zio, il pac­chet­to re­ce­pi­sce 94 atti le­gi­sla­ti­vi dell'UE¹. Per il pro­fes­sor Mat­thias Oesch (Uni­ver­si­tà di Zurigo), «die dy­na­mi­sche Re­ch­tsü­ber­nah­me ist das Herz­stück der neuen Ver­trä­ge»: il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co è il cuore del pac­chet­to (CH Media, 28 luglio 2025; NZZ, 30 luglio 2025).

Queste regole si ap­pli­ca­no a sei ac­cor­di sul mer­ca­to in­ter­no: libera cir­co­la­zio­ne delle per­so­ne, tra­spor­ti ter­re­stri, tra­spor­to aereo, osta­co­li tec­ni­ci al com­mer­cio, ener­gia elet­tri­ca e si­cu­rez­za ali­men­ta­re. Val­go­no «per ana­lo­gia» per l'ac­cor­do sulla sanità. Non toc­ca­no né la po­li­ti­ca agri­co­la né l'Ac­cor­do di libero scam­bio del 1972².

Il recepimento dinamico, passo per passo

«Recepimento dinamico» significa che l'accordo segue l'evoluzione del diritto europeo. Non è un recepimento automatico: la Svizzera deve dire sì ogni volta.

1. L'UE prepara una norma. La Commissione consulta gli esperti svizzeri come quelli degli Stati membri. È il decision shaping: si partecipa all'elaborazione, senza votare³. Le commissioni parlamentari sono informate e consultate (nuovo art. 152a della legge sul Parlamento)⁴.
2. L'UE adotta la norma e ne informa la Svizzera nel Comitato misto, l'organo paritetico di ogni accordo. Lì si negoziano eventuali adeguamenti⁵.
3. La Svizzera comunica se è necessaria un'approvazione interna: Parlamento, o addirittura Popolo⁶.
4. Il Comitato misto decide, all'unanimità, quindi con il consenso della Svizzera. Può modificare solo gli allegati, non il campo di applicazione dell'accordo⁷.
5. Segue la procedura svizzera. La decisione è un trattato internazionale. Il Parlamento la approva, oppure il Consiglio federale da solo se una legge gli delega i trattati di portata limitata. Se l'atto contiene norme importanti, è possibile il referendum facoltativo: 50'000 firme in 100 giorni⁸.
6. Termine: due anni al massimo, prorogato di un anno se è avviata una procedura referendaria. Nel frattempo la norma si applica provvisoriamente, salvo che la Svizzera indichi che non è possibile⁹.

Sono re­ce­pi­te solo le norme che rien­tra­no nel campo di un ac­cor­do¹⁰. Il di­rit­to del lavoro eu­ro­peo, per esem­pio, non entra at­tra­ver­so l'ac­cor­do sulla libera cir­co­la­zio­ne, se­con­do il Con­si­glio fe­de­ra­le¹¹ e il parere del pro­fes­sor Mi­chael Hahn, in­ca­ri­ca­to dal DFAE¹².

Chi adotta le regole recepite?

Nel­l'UE gli atti le­gi­sla­ti­vi sono adot­ta­ti dal Par­la­men­to eu­ro­peo e dal Con­si­glio del­l'UE. La Sviz­ze­ra non è membro del­l'UE: non ha né un seggio nel Con­si­glio del­l'UE né de­pu­ta­ti eu­ro­pei. Non vota quindi le regole che re­ce­pi­rà (de­ci­sion making). A dif­fe­ren­za di Schen­gen, non par­te­ci­pa ai lavori del Con­si­glio, come nep­pu­re gli Stati SEE/AELS per il mer­ca­to in­ter­no¹³.

Può invece in­ter­ve­ni­re du­ran­te l'e­la­bo­ra­zio­ne (de­ci­sion sha­ping), at­tra­ver­so tre canali¹⁴:

• la Commissione consulta gli esperti svizzeri allo stesso titolo di quelli degli Stati membri;
• la Svizzera partecipa ad alcuni comitati di esperti nazionali che assistono la Commissione per gli atti di esecuzione (la «comitatologia»);
• nel Comitato misto possono avere luogo scambi di opinioni.

Se­con­do il Con­si­glio fe­de­ra­le, questa par­te­ci­pa­zio­ne «e­qui­va­le a quella pre­vi­sta per gli Stati SEE/AELS». La Sviz­ze­ra può anche far valere i propri in­te­res­si tra­mi­te con­tat­ti di­ret­ti con gli Stati membri e con il Par­la­men­to eu­ro­peo¹⁵.

Per il Con­si­glio fe­de­ra­le, ri­spet­to alla si­tua­zio­ne at­tua­le, questo di­rit­to di par­te­ci­pa­zio­ne può essere con­si­de­ra­to un punto che «ac­cre­sce la so­vra­ni­tà della Sviz­ze­ra»¹⁶. Ogni re­ce­pi­men­to resta sog­get­to al­l'ap­pro­va­zio­ne sviz­ze­ra, con ri­ser­va di re­fe­ren­dum¹⁷. Per l'UDC, le pos­si­bi­li­tà d'in­fluen­za tra­mi­te il de­ci­sion sha­ping sono molto li­mi­ta­te¹⁸. Il Gruppo sviz­ze­ro per le re­gio­ni di mon­ta­gna parla di un di­rit­to di par­te­ci­pa­zio­ne senza di­rit­to di co­de­ci­sio­ne¹⁹. L'i­ni­zia­ti­va di Bus­so­la Europa s'in­ti­to­la «keine EU-Pas­si­v­mit­glied­schaf­t» (nes­su­na ade­sio­ne pas­si­va all'UE)²⁰.

Se il Popolo dice no: lo scenario

1. Il Popolo respinge il decreto di approvazione. La norma europea non si applica in Svizzera, e nessuno può invocarla davanti a un tribunale svizzero²¹.
2. L'UE può ritenere che l'accordo sia stato violato. La controversia va prima al Comitato misto, poi, dopo tre mesi senza soluzione, al tribunale arbitrale²².
3. Il tribunale dà torto alla Svizzera, e questa non si adegua entro il termine fissato. L'UE può allora adottare misure di compensazione: sospendere in parte vantaggi che gli accordi danno alla Svizzera. Secondo il Consiglio federale, servono a ovviare a una situazione di squilibrio e «non hanno dunque carattere punitivo»²³.
4. Queste misure hanno effetto al più presto tre mesi dopo la loro notifica. Il tribunale arbitrale può valutarne la proporzionalità in sei mesi. Non tolgono i diritti già acquisiti²⁴.
5. Possono toccare l'accordo in questione o un altro accordo sul mercato interno. Mai la ricerca né i programmi dell'UE; l'agricoltura solo se è violato l'accordo agricolo stesso²⁵.

Limiti dello sce­na­rio. La Sviz­ze­ra «non po­treb­be tut­ta­via essere co­stret­ta» a re­ce­pi­re l'atto²⁶. Non esi­sto­no né cri­te­ri pre­de­fi­ni­ti né pre­ce­den­ti per mi­su­ra­re la pro­por­zio­na­li­tà. A titolo di con­fron­to, l'as­so­cia­zio­ne a Schen­gen cessa au­to­ma­ti­ca­men­te se una con­tro­ver­sia su un re­ce­pi­men­to non è ri­sol­ta entro sei mesi²⁷.

La com­po­si­zio­ne delle con­tro­ver­sie

• Prima il Comitato misto: tre mesi per trovare una soluzione politica²⁸.
• Poi il tribunale arbitrale paritetico: tre arbitri (uno per parte, più un presidente comune), cancelleria presso la Corte permanente di arbitrato dell'Aia, decisione pubblica entro 12 mesi, al massimo 15²⁹.
• Rinvio alla CGUE: obbligatorio se l'interpretazione di una nozione di diritto dell'UE è pertinente e necessaria. Questa interpretazione vincola il tribunale, che poi decide la controversia³⁰. Nessun rinvio per un'eccezione che non implica una nozione europea. Nel 2024 una procedura di rinvio alla CGUE durava in media 17,2 mesi³¹.
• I privati non vi hanno accesso: le loro controversie restano davanti ai tribunali svizzeri³².

Due letture

Per il DFAE, la pe­ri­zia Hahn con­clu­de che le misure di com­pen­sa­zio­ne rie­qui­li­bra­no senza punire («Au­sglei­ch­smas­snah­men sind eben keine Übel­zu­fü­gun­g», pag. 56). Re­sta­no sog­get­te a un con­trol­lo della pro­por­zio­na­li­tà³³. Sul fronte op­po­sto, Carl Bau­den­ba­cher, già pre­si­den­te della Corte AELS, con­te­sta l'in­di­pen­den­za del tri­bu­na­le: ogni con­tro­ver­sia im­por­tan­te «würde vor dem EuGH landen»³⁴. Il pro­fes­sor An­dreas Glaser ri­tie­ne che il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co e l'ar­bi­tra­to li­mi­ti­no il Par­la­men­to e il Tri­bu­na­le fe­de­ra­le³⁵. Il pro­fes­sor Paul Richli giu­di­ca che le misure di com­pen­sa­zio­ne li­mi­ti­no la li­ber­tà di voto³⁶.

Eccezioni, principi e garanzie

Tre livelli di protezione, di forza diversa³⁷:

• eccezione: la Svizzera non deve recepire il nuovo diritto in quel settore³⁸;
• principio: l'UE e la Svizzera «tengono presente» una regola, senza escludere il recepimento; in caso di controversia, le misure di compensazione devono essere più miti³⁹;
• garanzia: un impegno «preso in considerazione in buona fede» nella composizione delle controversie⁴⁰.

Questi elen­chi cam­bia­no solo di comune ac­cor­do, con una re­vi­sio­ne del­l'ac­cor­do⁵⁰.

Aiuti di Stato

Un aiuto di Stato è un van­tag­gio pub­bli­co se­let­ti­vo: sus­si­dio, pre­sti­to age­vo­la­to, ga­ran­zia o sgra­vio fi­sca­le. Le nuove regole ri­guar­da­no solo il tra­spor­to aereo, i tra­spor­ti ter­re­stri in­ter­na­zio­na­li e l'e­ner­gia elet­tri­ca⁵¹.

• Una camera indipendente in seno alla Commissione della concorrenza (COMCO) esamina gli aiuti notificati ed emette un parere non vincolante⁵².
• Solo un tribunale svizzero può dichiarare illecito un aiuto e chiederne la restituzione⁵³.
• Gli aiuti esistenti non vengono recuperati; si applica un periodo transitorio di cinque anni⁵⁴.
• Al di sotto di 300'000 euro su tre anni per impresa (soglia attuale), le regole non si applicano⁵⁵.
• Sei regimi federali di promozione dell'energia elettrica sono dichiarati compatibili⁵⁶.

Re­sta­no fuori dal campo: banche can­to­na­li, isti­tu­ti can­to­na­li di as­si­cu­ra­zio­ne im­mo­bi­lia­re, edi­li­zia abi­ta­ti­va so­cia­le, traf­fi­co re­gio­na­le, agri­col­tu­ra e cul­tu­ra⁵⁷.

Coo­pe­ra­zio­ne par­la­men­ta­re, dialogo e denuncia

• Un comitato parlamentare misto paritetico, riunito almeno una volta all'anno, può chiedere informazioni e formulare raccomandazioni, senza potere decisionale⁵⁸. Il suo decreto di approvazione non sottostà a referendum⁵⁹.
• Un dialogo ad alto livello annuale riunisce il capo del DFAE e un commissario europeo; la dichiarazione non è vincolante⁶⁰.
• Denuncia: ogni accordo è denunciabile, con effetto dopo sei mesi. La «clausola ghigliottina» dei Bilaterali I rimane: se uno di questi sette accordi è denunciato, cadono anche gli altri. Comprende il protocollo sulla sicurezza alimentare, collegato all'accordo agricolo. I nuovi accordi si denunciano da soli⁶¹. Non c'è una «super-ghigliottina» che leghi vecchi e nuovi accordi⁶². I diritti acquisiti sono preservati⁶³.