Diritto europeo: a Berna, chi deciderà cosa riprende la Svizzera?

«Fir­me­rei mai un con­trat­to di cui non co­no­sco il con­te­nu­to futuro e che non posso co­de­ci­de­re, ma solo di­scu­te­re?» La do­man­da è del con­si­glie­re agli Stati Beat Rieder (Centro), al­l'a­per­tu­ra del di­bat­ti­to sul pac­chet­to di ac­cor­di con l'U­nio­ne eu­ro­pea, a fine set­tem­bre. Il suo in­ter­ven­to è stato am­pia­men­te ri­pre­so, ri­fe­ri­sce l'ex con­si­glie­re na­zio­na­le so­cia­li­sta Rudolf Strahm, a sua volta cri­ti­co verso il pac­chet­to¹. Un mese dopo, l'ex se­gre­ta­rio di Stato al­l'e­co­no­mia Jean-Daniel Gerber gli con­trap­po­ne­va la let­tu­ra op­po­sta: «Chi con­tri­bui­sce al­l'e­la­bo­ra­zio­ne di queste regole amplia il pro­prio mar­gi­ne di ma­no­vra. Chi deve solo ri­pren­der­le perde in­fluen­za»².

Il di­sac­cor­do ri­guar­da la ri­pre­sa di­na­mi­ca, il mec­ca­ni­smo cen­tra­le del pac­chet­to. Pone una do­man­da con­cre­ta: quando una nuova regola eu­ro­pea toc­che­rà un set­to­re co­per­to, chi dirà sì a Berna, e il popolo potrà espri­mer­si? Il Mes­sag­gio del Con­si­glio fe­de­ra­le al Par­la­men­to dà una ri­spo­sta det­ta­glia­ta, che lascia però un punto de­li­ca­to.

Che cosa cambia

Per sei ac­cor­di del mer­ca­to in­ter­no (libera cir­co­la­zio­ne, tra­spor­ti ter­re­stri, tra­spor­to aereo, osta­co­li tec­ni­ci al com­mer­cio, elet­tri­ci­tà e si­cu­rez­za ali­men­ta­re), e per ana­lo­gia per la sanità, la Sviz­ze­ra si im­pe­gne­reb­be a in­te­gra­re l'e­vo­lu­zio­ne del di­rit­to eu­ro­peo³. Fin dal­l'i­ni­zio il pac­chet­to ri­pren­de 94 atti le­gi­sla­ti­vi dell'UE⁴. L'ob­bli­go è li­mi­ta­to agli al­le­ga­ti degli ac­cor­di: il co­mi­ta­to misto, organo pa­ri­te­ti­co di ogni ac­cor­do, non può mo­di­fi­car­ne il campo d'ap­pli­ca­zio­ne né gli obiet­ti­vi⁵.

Le regole sono adot­ta­te al­l'in­ter­no del­l'UE, dal Par­la­men­to eu­ro­peo e dal Con­si­glio del­l'UE. La Sviz­ze­ra non vi ha né de­pu­ta­ti né seggi e non vota quindi il di­rit­to che ri­pren­de⁶. Ot­tie­ne invece il «de­ci­sion sha­ping»: la Com­mis­sio­ne con­sul­ta gli esper­ti sviz­ze­ri come quelli degli Stati membri quando redige una prima bozza, e la Sviz­ze­ra può sedere in alcuni co­mi­ta­ti di esper­ti. Se­con­do il Mes­sag­gio, i ter­mi­ni per rea­gi­re pos­so­no andare da pochi giorni ad alcuni mesi⁷. In Par­la­men­to, un nuovo ar­ti­co­lo 152a della legge sul Par­la­men­to re­go­le­reb­be la par­te­ci­pa­zio­ne delle com­mis­sio­ni a questa fase, ed è pro­po­sto un mo­ni­to­rag­gio re­go­la­re del mec­ca­ni­smo⁸.

La via normale: il Parlamento, poi il popolo

Una volta adot­ta­to dal­l'UE, l'atto passa al co­mi­ta­to misto, che decide al­l'u­na­ni­mi­tà, dunque con l'ac­cor­do della Sviz­ze­ra⁹. La de­le­ga­zio­ne sviz­ze­ra può dare questo ac­cor­do solo se au­to­riz­za­ta dal Con­si­glio fe­de­ra­le, che può de­le­ga­re tale com­pe­ten­za a un di­par­ti­men­to o a un uf­fi­cio¹⁰.

Segue l'ap­pro­va­zio­ne. Di regola, se­con­do il Mes­sag­gio, è com­pe­ten­te l'As­sem­blea fe­de­ra­le. Il suo de­cre­to può essere sot­to­po­sto a re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo, in par­ti­co­la­re se l'atto con­tie­ne di­spo­si­zio­ni im­por­tan­ti che fis­sa­no norme di di­rit­to o se impone di mo­di­fi­ca­re una legge fe­de­ra­le¹¹. La Sviz­ze­ra di­spo­ne di due anni per questa pro­ce­du­ra, e di un anno in più in caso di re­fe­ren­dum. La de­ci­sio­ne del co­mi­ta­to misto do­vreb­be in linea di prin­ci­pio ap­pli­car­si prov­vi­so­ria­men­te fin dalla sua ado­zio­ne, ma il Mes­sag­gio la pre­sen­ta come un'ec­ce­zio­ne, perché il di­rit­to sviz­ze­ro la sot­to­po­ne a con­di­zio­ni molto re­strit­ti­ve¹².

Il Con­si­glio fe­de­ra­le ne con­clu­de che la ri­pre­sa di un atto giu­ri­di­co del­l'UE nel­l'ac­cor­do non av­vie­ne in modo au­to­ma­ti­co¹³.

Il punto delicato: quando il Parlamento non vota

Esiste un'ec­ce­zio­ne. Il Par­la­men­to può de­le­ga­re la com­pe­ten­za di ap­pro­va­zio­ne con una legge fe­de­ra­le. L'ar­ti­co­lo 7a ca­po­ver­so 2 della legge sul­l'or­ga­niz­za­zio­ne del Go­ver­no e del­l'Am­mi­ni­stra­zio­ne ne dà l'e­sem­pio: il Con­si­glio fe­de­ra­le può con­clu­de­re da solo trat­ta­ti in­ter­na­zio­na­li «di por­ta­ta li­mi­ta­ta». Può a sua volta de­le­ga­re tale com­pe­ten­za a un di­par­ti­men­to o a un uf­fi­cio. In questo caso la de­ci­sio­ne del co­mi­ta­to misto entra in vigore nel mo­men­to stesso in cui è presa¹⁴.

Per la pro­ce­du­ra il cam­bia­men­to è im­por­tan­te: il Mes­sag­gio col­le­ga il re­fe­ren­dum sol­tan­to al­l'ap­pro­va­zio­ne da parte del­l'As­sem­blea fe­de­ra­le. Per un atto trat­ta­to per questa via non vi è alcun de­cre­to par­la­men­ta­re. Il Par­la­men­to resta co­mun­que in­for­ma­to: il Con­si­glio fe­de­ra­le deve co­mu­ni­car­gli l'au­to­riz­za­zio­ne data alla de­le­ga­zio­ne sviz­ze­ra¹⁵ e ri­fe­rir­gli ogni anno sui trat­ta­ti con­clu­si da esso, dai di­par­ti­men­ti o dagli uffici¹⁶.

Quanti atti se­gui­ran­no questa strada? Di­pen­de­rà da de­ci­sio­ni future e da come sarà ap­pli­ca­ta la no­zio­ne di por­ta­ta li­mi­ta­ta. Il Con­si­glio fe­de­ra­le sot­to­li­nea che queste com­pe­ten­ze di­pen­do­no uni­ca­men­te dal di­rit­to sviz­ze­ro: gli ac­cor­di non hanno alcuna in­fluen­za su di esse e la Sviz­ze­ra è del tutto au­to­no­ma nel fis­sar­le e, se del caso, adat­tar­le¹⁷. Il Par­la­men­to man­ter­reb­be quindi il con­trol­lo sul pe­ri­me­tro delle de­le­ghe. Le mo­da­li­tà della sua in­for­ma­zio­ne e con­sul­ta­zio­ne devono ancora essere sta­bi­li­te in di­ret­ti­ve ela­bo­ra­te con esso¹⁸.

Il prezzo di un no

Resta la que­stio­ne che divide di più: quanto vale un ri­fiu­to? Il popolo può re­spin­ge­re un de­cre­to, e la regola eu­ro­pea non si ap­pli­ca allora in Sviz­ze­ra¹⁹. Ma l'UE può rav­vi­sar­vi una vio­la­zio­ne del­l'ac­cor­do. La con­tro­ver­sia passa dal co­mi­ta­to misto, poi da un tri­bu­na­le ar­bi­tra­le²⁰. Se la Sviz­ze­ra non si con­for­ma alla sua de­ci­sio­ne, l'UE può adot­ta­re misure di com­pen­sa­zio­ne, ossia so­spen­de­re in parte van­tag­gi pre­vi­sti dagli ac­cor­di. Se­con­do il Con­si­glio fe­de­ra­le, esse ri­sta­bi­li­sco­no un equi­li­brio e non hanno ca­rat­te­re pu­ni­ti­vo²¹.

Per i con­tra­ri, questa pro­spet­ti­va cambia la natura della scelta. L'UDC ri­tie­ne che la ri­pre­sa sia di fatto au­to­ma­ti­ca a causa di queste misure²². Rudolf Strahm in­si­ste su un altro anello, citato negli ac­cor­di: l'in­ter­pre­ta­zio­ne della Corte di giu­sti­zia del­l'UE è vin­co­lan­te per il tri­bu­na­le ar­bi­tra­le²³. Il ruolo esatto di questa Corte divide pe­ral­tro gli spe­cia­li­sti, come mostra il nostro ar­ti­co­lo sui giu­ri­sti.

Guadagno o perdita di sovranità

I due campi usano la stessa parola per dire il con­tra­rio. Per il Con­si­glio fe­de­ra­le, il di­rit­to di par­te­ci­pa­zio­ne può essere visto come un gua­da­gno di so­vra­ni­tà ri­spet­to alla si­tua­zio­ne at­tua­le²⁴. Jean-Daniel Gerber de­nun­cia un «er­ro­re di ra­gio­na­men­to» nel­l'as­si­mi­la­re il pro­ce­de­re da soli alla so­vra­ni­tà: l'al­ter­na­ti­va al pac­chet­to, scrive, sa­reb­be «una per­di­ta d'in­fluen­za», più in­cer­tez­za e meno voce in ca­pi­to­lo²⁵.

Beat Rieder so­stie­ne invece che il testo «nella sua es­sen­za non è un ac­cor­do eco­no­mi­co», ma pone «la que­stio­ne del potere di le­gi­fe­ra­re e quindi della so­vra­ni­tà del nostro Stato»²⁶. Lo sto­ri­co del­l'e­co­no­mia Tobias Strau­mann, del­l'U­ni­ver­si­tà di Zurigo, rias­su­me­va questa obie­zio­ne già nel set­tem­bre 2025: «C'è una dif­fe­ren­za fon­da­men­ta­le tra co­de­ci­de­re e poter sol­tan­to dare il pro­prio parere»²⁷.

Il di­bat­ti­to at­tra­ver­sa i campi abi­tua­li: Beat Rieder siede nel Centro, Rudolf Strahm è stato eletto per il PS, ed en­tram­be le for­ma­zio­ni con­ta­no so­ste­ni­to­ri del pac­chet­to. Il se­gui­to si gioca in com­mis­sio­ne. Quella delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che del Con­si­glio degli Stati vuole inol­tre per­met­te­re al Par­la­men­to di sco­star­si de­li­be­ra­ta­men­te dagli ac­cor­di senza che il Tri­bu­na­le fe­de­ra­le possa tor­na­re su tale scelta, la «pras­si Schu­ber­t»²⁸. Quanto al ca­len­da­rio del voto, è og­get­to di un brac­cio di ferro a Berna. La pagina Parte isti­tu­zio­na­le il­lu­stra ogni tappa del mec­ca­ni­smo.