Bilaterali III: i giuristi a confronto

Il 27 marzo 2026 la Com­mis­sio­ne delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che del Con­si­glio degli Stati ha or­ga­niz­za­to un'au­di­zio­ne pub­bli­ca di esper­ti de­di­ca­ta a una sola do­man­da: come do­vreb­be votare il Popolo sul pac­chet­to eu­ro­peo. Da­van­ti ai com­mis­sa­ri, i giu­ri­sti Astrid Epiney, An­dreas Glaser e Stefan G. Schmid, il po­li­to­lo­go Adrian Vatter e Oliver Zimmer hanno espo­sto pareri spesso op­po­sti¹. Sei mesi dopo, il di­sac­cor­do non è scom­par­so: si è esteso.

Il pac­chet­to di ac­cor­di con l'U­nio­ne eu­ro­pea sol­le­va tre que­stio­ni giu­ri­di­che sulle quali gli spe­cia­li­sti di­ver­go­no: la regola di voto, la com­pa­ti­bi­li­tà con l'ar­ti­co­lo 121a della Co­sti­tu­zio­ne sul­l'im­mi­gra­zio­ne e il ruolo della Corte di giu­sti­zia del­l'UE (CGUE). Questo ar­ti­co­lo rac­co­glie le po­si­zio­ni pub­bli­che ve­ri­fi­ca­te alla fonte, senza pre­te­sa di com­ple­tez­za. E mostra so­prat­tut­to che le linee di frat­tu­ra non sempre coin­ci­do­no con la con­trap­po­si­zio­ne tra so­ste­ni­to­ri e av­ver­sa­ri del pac­chet­to.

Perché i giuristi pesano in questo dibattito

In Sviz­ze­ra la scelta di un re­fe­ren­dum non è sol­tan­to una que­stio­ne di gusto po­li­ti­co. La Co­sti­tu­zio­ne di­stin­gue il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo, pro­mos­so da 50 000 cit­ta­di­ni (o 8 Can­to­ni) entro 100 giorni e deciso dalla sola mag­gio­ran­za del Popolo², e il re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio, au­to­ma­ti­co, che ri­chie­de anche la mag­gio­ran­za dei Can­to­ni³. Il Con­si­glio fe­de­ra­le ha scelto il primo. I fau­to­ri della doppia mag­gio­ran­za vo­glio­no il se­con­do, mentre se­con­do il Con­si­glio fe­de­ra­le il pac­chet­to non rien­tra in nes­su­no dei casi che la Co­sti­tu­zio­ne sot­to­po­ne espres­sa­men­te al voto ob­bli­ga­to­rio. Oc­cor­re quindi tro­va­re una base giu­ri­di­ca, ed è qui che en­tra­no in scena i pro­fes­so­ri. La posta in gioco è con­cre­ta: se­con­do Adrian Vatter, la doppia mag­gio­ran­za equi­va­le di fatto a esi­ge­re circa il 55 per cento di sì⁴.

Da allora il Par­la­men­to ha preso po­si­zio­ne, almeno in parte. Il 30 set­tem­bre 2026 il Con­si­glio degli Stati ha optato per la doppia mag­gio­ran­za per due vie: un re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio detto sui ge­ne­ris, iscrit­to nel de­cre­to senza mo­di­fi­ca­re la Co­sti­tu­zio­ne (23 voti contro 17 e 3 asten­sio­ni), e un de­cre­to co­sti­tu­zio­na­le se­pa­ra­to, il 26.425 (23 voti contro 18 e 2 asten­sio­ni)⁵. Le due vie val­go­no solo per la parte «sta­bi­liz­za­zio­ne», che la Camera ha ap­pro­va­to con 25 voti contro 16 e 2 asten­sio­ni⁶; per la sanità e la si­cu­rez­za ali­men­ta­re ha scelto il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo, se­con­do l'ATS⁷. Il Con­si­glio na­zio­na­le deve ancora de­ci­de­re. Gli ar­go­men­ti dei giu­ri­sti ali­men­te­ran­no i suoi di­bat­ti­ti.

Primo fronte: quale referendum?

Per di­ver­si pro­fes­so­ri di di­rit­to, solo il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo poggia su una base solida. Astrid Epiney, del­l'U­ni­ver­si­tà di Fri­bur­go, lo ha detto senza mezzi ter­mi­ni da­van­ti alla com­mis­sio­ne: un re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio al di fuori della Co­sti­tu­zio­ne è privo di base co­sti­tu­zio­na­le («keine Ver­fas­sung­sgrund­la­ge»)⁸. Stefan G. Schmid, del­l'U­ni­ver­si­tà di San Gallo, con­di­vi­de questa con­sta­ta­zio­ne per il voto sui ge­ne­ris. Mat­thias Oesch, del­l'U­ni­ver­si­tà di Zurigo, ri­tie­ne che un caso tale da giu­sti­fi­ca­re il voto sui ge­ne­ris «liegt hier kaum vor», qui dif­fi­cil­men­te sus­si­sta⁹. Il pro­fes­so­re eme­ri­to Georg Müller va oltre: questo voto sa­reb­be «schli­cht ver­fas­sung­swi­dri­g», sem­pli­ce­men­te an­ti­co­sti­tu­zio­na­le¹⁰.

Due voci cri­ti­ca­no anche la via co­sti­tu­zio­na­le. Martin Du­mer­muth, ex di­ret­to­re del­l'Uf­fi­cio fe­de­ra­le di giu­sti­zia, si oppone sia al voto sui ge­ne­ris sia al de­cre­to 26.425, che giu­di­ca in­co­sti­tu­zio­na­le. Il suo ar­go­men­to va oltre la tec­ni­ca: a suo avviso la mag­gio­ran­za dei Can­to­ni «schränkt die po­li­ti­sche Gleich­heit erhe­blich ein», limita for­te­men­te l'u­gua­glian­za po­li­ti­ca (in quel con­teg­gio, il voto di un urano pesa più di quello di uno zu­ri­ghe­se)¹¹. Thomas Cot­tier, del­l'U­ni­ver­si­tà di Berna, fa­vo­re­vo­le al pac­chet­to, ri­tie­ne che si ap­pli­chi sol­tan­to il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo e che una di­spo­si­zio­ne tran­si­to­ria leda la se­pa­ra­zio­ne dei poteri¹². Questi giu­ri­sti con­cor­da­no con l'Uf­fi­cio fe­de­ra­le di giu­sti­zia, che nel 2024 con­clu­de­va che un re­fe­ren­dum sui ge­ne­ris non è con­tem­pla­to nel di­rit­to co­sti­tu­zio­na­le fe­de­ra­le e che il pac­chet­to è «con ogni pro­ba­bi­li­tà» sog­get­to al re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo¹³.

Nel­l'al­tro campo, di­ver­si giu­ri­sti di­fen­do­no la doppia mag­gio­ran­za. An­dreas Glaser, del­l'U­ni­ver­si­tà di Zurigo e del Centro per la de­mo­cra­zia di Aarau, di­fen­de il re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio sui ge­ne­ris: a suo dire, il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co del di­rit­to eu­ro­peo e l'ar­bi­tra­to li­mi­te­reb­be­ro il mar­gi­ne del Par­la­men­to e del Tri­bu­na­le fe­de­ra­le¹⁴. Paul Richli, del­l'U­ni­ver­si­tà di Lu­cer­na, vede «mehr Ar­gu­men­te für als gegen das dop­pel­te Mehr», più ar­go­men­ti a favore che contro la doppia mag­gio­ran­za, in par­ti­co­la­re perché le misure di com­pen­sa­zio­ne li­mi­te­reb­be­ro la li­ber­tà di voto¹⁵. L'ex giu­di­ce fe­de­ra­le Han­sjörg Seiler ri­tie­ne ne­ces­sa­rio un re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio, con una mo­di­fi­ca del­l'ar­ti­co­lo 121a¹⁶. Hans-Ueli Vogt pre­sie­de l'as­so­cia­zio­ne «Ju­ri­sten für Stän­de­meh­r», giu­ri­sti per la mag­gio­ran­za dei Can­to­ni, che se­con­do il suo sito conta circa 90 membri.

Questi fau­to­ri si ri­chia­ma­no alla storia: con la vec­chia Co­sti­tu­zio­ne, il Par­la­men­to ha sot­to­po­sto al voto del Popolo e dei Can­to­ni la So­cie­tà delle Na­zio­ni nel 1920, il libero scam­bio nel 1972 e il SEE nel 1992, senza che la Co­sti­tu­zio­ne lo esi­ges­se. Il Con­si­glio fe­de­ra­le am­met­te in teoria questo tipo di voto, per trat­ta­ti che toc­che­reb­be­ro in pro­fon­di­tà l'or­di­na­men­to co­sti­tu­zio­na­le, ma ri­tie­ne che non sia il caso del pac­chet­to¹⁷.

Secondo fronte: l'articolo 121a

Nato dal­l'i­ni­zia­ti­va «Con­tro l'im­mi­gra­zio­ne di massa», ac­col­ta nel 2014¹⁸, l'ar­ti­co­lo 121a chiede che la Sviz­ze­ra ge­sti­sca au­to­no­ma­men­te l'im­mi­gra­zio­ne e vieta di con­clu­de­re trat­ta­ti che vi siano con­tra­ri. Il pac­chet­to mo­di­fi­ca l'ac­cor­do sulla libera cir­co­la­zio­ne, in par­ti­co­la­re con un di­rit­to di sog­gior­no per­ma­nen­te dopo cinque anni di lavoro in Sviz­ze­ra¹⁹. Viola questo ar­ti­co­lo?

Astrid Epiney e Chri­sta Tobler, del­l'U­ni­ver­si­tà di Ba­si­lea, con­clu­do­no in un ar­ti­co­lo comune che l'ac­cor­do mo­di­fi­ca­to non con­trad­di­ce l'ar­ti­co­lo 121a²⁰. An­dreas Glaser vi vede al con­tra­rio un pro­ble­ma, e Han­sjörg Seiler ri­tie­ne che l'ar­ti­co­lo an­dreb­be mo­di­fi­ca­to. Il Con­si­glio fe­de­ra­le con­clu­de per la com­pa­ti­bi­li­tà: solo il re­ce­pi­men­to par­zia­le della di­ret­ti­va sulla cit­ta­di­nan­za crea nuovi di­rit­ti di im­mi­gra­zio­ne, e il numero delle per­so­ne in più che po­treb­be­ro im­mi­gra­re «sarà tra­scu­ra­bi­le»; i nuovi di­rit­ti «non sono per­tan­to con­tra­ri alle di­spo­si­zio­ni co­sti­tu­zio­na­li sulla ge­stio­ne del­l'im­mi­gra­zio­ne»²¹.

Pro­prio per scio­glie­re questo dubbio, il de­cre­to co­sti­tu­zio­na­le 26.425, adot­ta­to dal Con­si­glio degli Stati, pre­ve­de una di­spo­si­zio­ne tran­si­to­ria in deroga al­l'ar­ti­co­lo 121a ca­po­ver­so 4. I suoi so­ste­ni­to­ri vi vedono una ga­ran­zia di cer­tez­za del di­rit­to; Martin Du­mer­muth e Thomas Cot­tier cri­ti­ca­no invece il ri­cor­so alla Co­sti­tu­zio­ne per un solo trat­ta­to.

Terzo fronte: la CGUE e il prezzo di un no

L'ul­ti­mo di­bat­ti­to ri­guar­da il fun­zio­na­men­to stesso del pac­chet­to. Con il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co, la Sviz­ze­ra ri­pren­de­reb­be norme che non vota: non ha un seggio nel Con­si­glio del­l'UE né de­pu­ta­ti al Par­la­men­to eu­ro­peo, e i suoi esper­ti sono sol­tan­to con­sul­ta­ti a monte²². Può ri­fiu­ta­re un re­ce­pi­men­to, ma è qui che entra in gioco il mec­ca­ni­smo di com­po­si­zio­ne delle con­tro­ver­sie. Se una con­tro­ver­sia non è ri­sol­ta entro tre mesi in seno al Co­mi­ta­to misto, l'or­ga­no pa­ri­te­ti­co che ge­sti­sce cia­scun ac­cor­do, a de­ci­de­re è un tri­bu­na­le ar­bi­tra­le in cui Sviz­ze­ra e UE no­mi­na­no cia­scu­na un ar­bi­tro²³. Questo tri­bu­na­le deve però adire la CGUE quando l'in­ter­pre­ta­zio­ne del di­rit­to eu­ro­peo è per­ti­nen­te e ne­ces­sa­ria, e tale in­ter­pre­ta­zio­ne lo vin­co­la²⁴. Se la Sviz­ze­ra non si con­for­ma alla sua de­ci­sio­ne, l'UE può adot­ta­re misure di com­pen­sa­zio­ne, cioè so­spen­de­re in parte van­tag­gi pre­vi­sti dagli ac­cor­di, in modo «pro­por­zio­na­to» e sotto il con­trol­lo del tri­bu­na­le²⁵. Il Con­si­glio fe­de­ra­le fa un esem­pio fit­ti­zio. La Sviz­ze­ra au­to­riz­za i suoi piloti di eli­cot­te­ro a volare fino a 65 anni, l'UE fissa il limite a 60, e la Sviz­ze­ra ri­fiu­ta di con­for­mar­si a una de­ci­sio­ne ar­bi­tra­le. L'UE po­treb­be allora smet­te­re di ri­co­no­sce­re le li­cen­ze dei piloti sviz­ze­ri con più di 60 anni, ma non esclu­de­re la Sviz­ze­ra dalla ri­cer­ca eu­ro­pea²⁶. È questa pro­spet­ti­va, un pos­si­bi­le prezzo legato a un no, che i giu­ri­sti va­lu­ta­no in modo di­ver­so.

Mi­chael Hahn, del­l'U­ni­ver­si­tà di Berna, ha re­dat­to un parere per il DFAE. Se­con­do lui il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co non al­lar­ga il campo d'ap­pli­ca­zio­ne degli ac­cor­di, e le misure di com­pen­sa­zio­ne rie­qui­li­bra­no senza punire: «Au­sglei­ch­smas­snah­men sind eben keine Übel­zu­fü­gun­g», le misure di com­pen­sa­zio­ne non sono ap­pun­to una pu­ni­zio­ne. Il suo parere non tratta la que­stio­ne del re­fe­ren­dum²⁷. Mat­thias Oesch vede nel re­ce­pi­men­to di­na­mi­co «das Herz­stück der neuen Ver­trä­ge», il cuore dei nuovi ac­cor­di; un ri­fiu­to re­ste­reb­be pos­si­bi­le, ma co­sto­so, e la CGUE sa­reb­be im­par­zia­le²⁸.

Carl Bau­den­ba­cher con­te­sta l'ef­fet­ti­va in­di­pen­den­za del tri­bu­na­le ar­bi­tra­le e ri­tie­ne che «jedes be­deu­ten­de Ver­fah­ren […] würde vor dem EuGH lan­de­n», ogni pro­ce­di­men­to im­por­tan­te fi­ni­reb­be da­van­ti alla CGUE²⁹. Uno studio del Centro per la de­mo­cra­zia di Aarau, al quale ha par­te­ci­pa­to An­dreas Glaser, con­clu­de che i di­rit­ti po­po­la­ri re­sta­no for­mal­men­te in­tat­ti ma per­do­no peso reale³⁰. Il Con­si­glio fe­de­ra­le ri­spon­de che i di­rit­ti di ini­zia­ti­va e di re­fe­ren­dum «re­sta­no pie­na­men­te ga­ran­ti­ti»³¹.

Linee di frattura inattese

I giu­ri­sti sono divisi, e non sempre se­con­do la loro opi­nio­ne sul merito. Thomas Cot­tier so­stie­ne il pac­chet­to e re­spin­ge la doppia mag­gio­ran­za; Mi­chael Hahn di­fen­de il mec­ca­ni­smo delle misure di com­pen­sa­zio­ne senza af­fron­ta­re la que­stio­ne del voto; altri cri­ti­ca­no la pro­ce­du­ra senza pro­nun­ciar­si sul con­te­nu­to degli ac­cor­di. Il di­sac­cor­do ri­guar­da meno l'Eu­ro­pa che la Co­sti­tu­zio­ne: fin dove può spin­ger­si il Par­la­men­to nel­l'in­ven­ta­re una pro­ce­du­ra per un caso ec­ce­zio­na­le?

Il di­rit­to non darà una ri­spo­sta de­fi­ni­ti­va. La scelta della regola di voto resta una de­ci­sio­ne po­li­ti­ca del Par­la­men­to³², che il Con­si­glio na­zio­na­le af­fron­te­rà in com­mis­sio­ne il 12 e 13 no­vem­bre³³. Per gli ar­go­men­ti po­li­ti­ci si legga Solo il Popolo o Popolo e Can­to­ni?; per il mec­ca­ni­smo isti­tu­zio­na­le, la pagina Isti­tu­zio­na­le.

Aggiornato il 15.10.2026: posizioni pubblicate dopo maggio 2026 e voti del Consiglio degli Stati, secondo i verbali ufficiali.