Solo il Popolo o Popolo e Cantoni? Il dibattito che divide

Im­ma­gi­na­te una do­me­ni­ca di vo­ta­zio­ne in cui il 53 per cento dei vo­tan­ti dice sì al pac­chet­to di ac­cor­di con l'U­nio­ne eu­ro­pea, e il pac­chet­to viene co­mun­que re­spin­to. Lo sce­na­rio non ha nulla di as­sur­do: ba­ste­reb­be che la mag­gio­ran­za dei Can­to­ni di­ces­se no. Tutto di­pen­de da una que­stio­ne che il Par­la­men­to non ha ancora ri­sol­to: ser­vi­rà sol­tan­to la mag­gio­ran­za del Popolo, o anche quella dei Can­to­ni?

Il Con­si­glio fe­de­ra­le ri­spon­de «solo il Po­po­lo». Il 30 set­tem­bre 2026 il Con­si­glio degli Stati ha ri­spo­sto «il Popolo e i Can­to­ni», per due vie di­ver­se¹. Ora deve pro­nun­ciar­si il Con­si­glio na­zio­na­le. Dietro questo di­bat­ti­to pro­ce­du­ra­le si gioca una que­stio­ne di fondo sulla natura del pac­chet­to, sul peso dei pic­co­li Can­to­ni e sul modo in cui la Sviz­ze­ra decide il pro­prio futuro eu­ro­peo.

Due regole di voto, due aritmetiche

La Co­sti­tu­zio­ne pre­ve­de due tipi di re­fe­ren­dum per i trat­ta­ti in­ter­na­zio­na­li. Il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo si tiene solo se 50 000 cit­ta­di­ni (o 8 Can­to­ni) lo chie­do­no entro 100 giorni dalla pub­bli­ca­zio­ne del­l'at­to; in tal caso basta la mag­gio­ran­za del Popolo². Il re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio si tiene au­to­ma­ti­ca­men­te ed esige sia la mag­gio­ran­za del Popolo sia quella dei Can­to­ni. La Co­sti­tu­zio­ne lo pre­ve­de in par­ti­co­la­re per l'a­de­sio­ne a una «co­mu­ni­tà so­pra­na­zio­na­le»³.

Nel con­teg­gio dei Can­to­ni, ogni Can­to­ne vale un voto e i sei ex se­mi­can­to­ni mezzo voto. Il Can­to­ne di Uri pesa così quanto quello di Zurigo, molto più po­po­lo­so. In con­cre­to, la doppia mag­gio­ran­za cam­bie­reb­be il valore di una scheda. Lucie, 19 anni, che a Neu­châ­tel voterà per la prima volta su un trat­ta­to eu­ro­peo, ve­dreb­be il suo voto con­ta­re due volte: nel totale na­zio­na­le e nel ri­sul­ta­to del suo Can­to­ne.

Il cambio di regola non è neutro per l'e­si­to. Se­con­do il po­li­to­lo­go Adrian Vatter, sen­ti­to dalla Com­mis­sio­ne delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che del Con­si­glio degli Stati, la doppia mag­gio­ran­za equi­va­le di fatto a esi­ge­re circa il 55 per cento di sì⁴. Un'a­na­li­si pub­bli­ca­ta da Le Matin indica, in alcuni sce­na­ri, circa il 59 per cento⁵. Questi ordini di gran­dez­za sono stime, non regole. Spie­ga­no però perché una que­stio­ne di pro­ce­du­ra sia di­ven­ta­ta una posta po­li­ti­ca di primo piano.

En­tram­bi i campi in­vo­ca­no il pas­sa­to, e cia­scu­no vi trova ar­go­men­ti. Con la vec­chia Co­sti­tu­zio­ne il Par­la­men­to ha sot­to­po­sto tre trat­ta­ti al voto del Popolo e dei Can­to­ni senza che la Co­sti­tu­zio­ne lo esi­ges­se: l'a­de­sio­ne alla So­cie­tà delle Na­zio­ni nel 1920, l'ac­cor­do di libero scam­bio con la Co­mu­ni­tà eu­ro­pea nel 1972 e lo Spazio eco­no­mi­co eu­ro­peo (SEE) nel 1992⁶. L'ac­cor­do del 1972 è stato ap­pro­va­to dal 72,5 per cento dei vo­tan­ti e da tutti i Can­to­ni⁷. Il SEE, invece, è stato re­spin­to il 6 di­cem­bre 1992 dal 50,3 per cento dei vo­tan­ti e da 16 Can­to­ni⁸.

Da allora la regola è stata quella del re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo. I Bi­la­te­ra­li I sono stati ac­col­ti nel 2000 dal 67,2 per cento dei vo­tan­ti⁹; in Par­la­men­to, la ri­chie­sta di un voto ob­bli­ga­to­rio era stata re­spin­ta con 146 voti contro 26¹⁰. Schen­gen e Du­bli­no, che pre­ve­do­no già un re­ce­pi­men­to del di­rit­to eu­ro­peo, sono stati ap­pro­va­ti nel 2005 con il 54,6 per cento¹¹. Nel 2012, infine, il 75,3 per cento dei vo­tan­ti ha re­spin­to un'i­ni­zia­ti­va che voleva sot­to­por­re al re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio i trat­ta­ti con­te­nen­ti norme di di­rit­to im­por­tan­ti¹².

Il Consiglio federale: seguire la Co­sti­tu­zio­ne

Il 30 aprile 2025, e di nuovo il 12 agosto 2026, il Con­si­glio fe­de­ra­le ha scelto il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo¹³. Il suo ra­gio­na­men­to, svi­lup­pa­to nel mes­sag­gio, si rias­su­me in tre punti. An­zi­tut­to, il pac­chet­to non è un'a­de­sio­ne a una co­mu­ni­tà so­pra­na­zio­na­le: non ci sono organi in­di­pen­den­ti che de­ci­do­no a mag­gio­ran­za, né de­ci­sio­ni di­ret­ta­men­te ap­pli­ca­bi­li ai pri­va­ti in ampi set­to­ri¹⁴. In se­con­do luogo, non tocca in pro­fon­di­tà l'or­di­na­men­to co­sti­tu­zio­na­le, non più dei Bi­la­te­ra­li I o di Schen­gen¹⁵. Infine, sco­star­si dalla pro­ce­du­ra pre­vi­sta per un caso par­ti­co­la­re cree­reb­be un pre­ce­den­te¹⁶.

Nel 2024 l'Uf­fi­cio fe­de­ra­le di giu­sti­zia aveva con­clu­so che una pro­ce­du­ra di re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio al di fuori della Co­sti­tu­zio­ne «con ogni pro­ba­bi­li­tà» non ha base nel di­rit­to co­sti­tu­zio­na­le¹⁷. Quanto a una mo­di­fi­ca della Co­sti­tu­zio­ne, il Con­si­glio fe­de­ra­le ri­co­no­sce che le con­di­zio­ni di re­vi­sio­ne «non pre­clu­do­no» questa pos­si­bi­li­tà, ma la ri­tie­ne «ri­schio­sa» in un'ot­ti­ca di po­li­ti­ca na­zio­na­le, perché si de­ro­ghe­reb­be alla pro­ce­du­ra pre­vi­sta «senza coin­vol­ge­re il co­sti­tuen­te»¹⁸.

In questo campo si schie­ra­no il PS, i Verdi, i Verdi li­be­ra­li e il PEV; per i Verdi, un re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio con­tra­rio alle di­spo­si­zio­ni vi­gen­ti co­sti­tui­reb­be «un pre­ce­den­te an­ti­de­mo­cra­ti­co»¹⁹. Il 18 ot­to­bre 2025 i de­le­ga­ti del PLR hanno so­ste­nu­to il pac­chet­to con 330 voti contro 104, per poi re­spin­ge­re la doppia mag­gio­ran­za con 232 voti contro 189²⁰.

I fautori della doppia maggioranza: un trattato fuori norma

Sul fronte op­po­sto, l'UDC, l'UDF, l'U­nio­ne sviz­ze­ra delle arti e me­stie­ri, l'U­nio­ne sviz­ze­ra dei con­ta­di­ni e il Gruppo sviz­ze­ro per le re­gio­ni di mon­ta­gna hanno chie­sto la doppia mag­gio­ran­za du­ran­te la con­sul­ta­zio­ne. Lo hanno fatto anche dieci Can­to­ni: Uri, Svitto, Ob­val­do, Nid­val­do, Gla­ro­na, Zugo, Sciaf­fu­sa, i due Ap­pen­zel­lo e il Ticino²¹. Il loro ar­go­men­to cen­tra­le ri­guar­da la natura del pac­chet­to. Con il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co del di­rit­to, la Sviz­ze­ra si im­pe­gna a in­te­gra­re nei suoi ac­cor­di l'e­vo­lu­zio­ne futura del di­rit­to eu­ro­peo nei set­to­ri in­te­res­sa­ti²². Non ha un seggio nel Con­si­glio del­l'UE né de­pu­ta­ti al Par­la­men­to eu­ro­peo; i suoi esper­ti sono sol­tan­to con­sul­ta­ti du­ran­te l'e­la­bo­ra­zio­ne delle norme²³. Se ri­fiu­ta un re­ce­pi­men­to, la con­tro­ver­sia passa prima al Co­mi­ta­to misto e può poi essere por­ta­ta da­van­ti a un tri­bu­na­le ar­bi­tra­le; se la Sviz­ze­ra non ne ri­spet­ta la de­ci­sio­ne, l'UE può adot­ta­re misure di com­pen­sa­zio­ne, cioè so­spen­de­re in parte van­tag­gi pre­vi­sti dagli ac­cor­di, non im­por­re alla Sviz­ze­ra un pa­ga­men­to²⁴. Per i fau­to­ri della doppia mag­gio­ran­za, un simile im­pe­gno tocca l'or­di­na­men­to co­sti­tu­zio­na­le e il fe­de­ra­li­smo, e giu­sti­fi­ca che i Can­to­ni ab­bia­no voce in ca­pi­to­lo.

Ri­leg­go­no la storia a modo loro: il 1972 e il 1992 di­mo­stra­no che un trat­ta­to di im­por­tan­za ec­ce­zio­na­le può essere sot­to­po­sto ai Can­to­ni anche senza ob­bli­go. Il Can­to­ne di Uri, citato nel rap­por­to sulla con­sul­ta­zio­ne, rias­su­me una po­si­zio­ne più sfu­ma­ta: il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo è con­for­me alla Co­sti­tu­zio­ne, ma per ra­gio­ni po­li­ti­che e de­mo­cra­ti­che pre­fe­ri­sce il voto ob­bli­ga­to­rio²⁵. In un'in­ter­vi­sta alla NZZ am Sonn­tag verso il 20 set­tem­bre 2026, l'ex pre­si­den­te della Com­mis­sio­ne eu­ro­pea Jean-Claude Junc­ker ha di­chia­ra­to di aver sempre messo in conto una mag­gio­ran­za dei Can­to­ni²⁶.

Due vie, un Parlamento diviso

Il Con­si­glio degli Stati ha aperto due strade verso la doppia mag­gio­ran­za per la parte «sta­bi­liz­za­zio­ne», che rag­grup­pa la so­stan­za del pac­chet­to. La prima, un re­fe­ren­dum detto sui ge­ne­ris («di un genere a sé»), con­si­ste nello scri­ve­re nel de­cre­to stesso che esso «sot­to­stà al voto del Popolo e dei Can­to­ni», senza mo­di­fi­ca­re la Co­sti­tu­zio­ne. È stata adot­ta­ta con 23 voti contro 17 e 3 asten­sio­ni²⁷. La se­con­da passa at­tra­ver­so un de­cre­to co­sti­tu­zio­na­le se­pa­ra­to (26.425), che ag­giun­ge alla Co­sti­tu­zio­ne una di­spo­si­zio­ne tran­si­to­ria in deroga al­l'ar­ti­co­lo 121a sul­l'im­mi­gra­zio­ne. Come ogni mo­di­fi­ca della Co­sti­tu­zio­ne, questo de­cre­to sa­reb­be sot­to­po­sto d'uf­fi­cio al voto del Popolo e dei Can­to­ni²⁸. È stato adot­ta­to con 23 voti contro 18 e 2 asten­sio­ni²⁹. La stessa sera la Camera ha ap­pro­va­to il de­cre­to sulla sta­bi­liz­za­zio­ne vero e pro­prio con 25 voti contro 16 e 2 asten­sio­ni³⁰. Per la si­cu­rez­za ali­men­ta­re e la sanità, se­con­do l'ATS, ha man­te­nu­to il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo³¹.

Per un comitato referendario la differenza sarebbe tangibile: con la doppia maggioranza, contro la stabilizzazione non servirebbe più raccogliere 50 000 firme in 100 giorni, perché il voto sarebbe automatico.

Le com­mis­sio­ni, dal canto loro, si con­trad­di­co­no. Quella delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che del Con­si­glio degli Stati ha pro­mos­so il pro­get­to 26.425, mentre quella della po­li­ti­ca estera ha re­spin­to il re­fe­ren­dum ob­bli­ga­to­rio con 8 voti contro 5³². Al Con­si­glio na­zio­na­le, la Com­mis­sio­ne delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che si è espres­sa per la doppia mag­gio­ran­za³³, ma quella della po­li­ti­ca estera ha ri­fiu­ta­to, il 2 giugno 2026, di dare se­gui­to alla 26.425 con 15 voti contro 9. L'Al­lean­za del Centro ha rin­via­to la sua rac­co­man­da­zio­ne di voto sul pac­chet­to a dopo i di­bat­ti­ti par­la­men­ta­ri³⁴. Alla Con­fe­ren­za dei Go­ver­ni can­to­na­li, 15 Can­to­ni erano per il fa­col­ta­ti­vo e 10 per l'ob­bli­ga­to­rio³⁵. Anche l'o­pi­nio­ne pub­bli­ca appare divisa: in un son­dag­gio De­mo­sco­pe pub­bli­ca­to nel­l'ot­to­bre 2025, il 51 per cento degli in­ter­pel­la­ti ri­te­ne­va suf­fi­cien­te la mag­gio­ran­za del Popolo e il 39 per cento voleva la doppia mag­gio­ran­za³⁶. Nem­me­no i giu­ri­sti sono una­ni­mi, come mostra il nostro ar­ti­co­lo Che cosa dicono i giu­ri­sti.

Che cosa è acquisito, che cosa no

Su un punto c'è con­sen­so: l'ul­ti­ma parola sulla forma del re­fe­ren­dum spetta al Par­la­men­to³⁷. E qua­lun­que sia la sua scelta, molto pro­ba­bil­men­te il Popolo voterà. Con il re­fe­ren­dum fa­col­ta­ti­vo, l'UDC, che com­bat­te il pac­chet­to, non avreb­be grandi dif­fi­col­tà a rac­co­glie­re le firme. Altra cer­tez­za: un no alla sta­bi­liz­za­zio­ne im­pe­di­reb­be anche l'en­tra­ta in vigore dei tre nuovi ac­cor­di, sul­l'e­ner­gia elet­tri­ca, sulla si­cu­rez­za ali­men­ta­re e sulla sanità³⁸.

Tre do­man­de re­sta­no aperte. Che cosa sce­glie­rà il Con­si­glio na­zio­na­le, la cui Com­mis­sio­ne delle isti­tu­zio­ni po­li­ti­che af­fron­te­rà il tema il 12 e 13 no­vem­bre³⁹? Quale regola si ap­pli­che­rà al­l'ac­cor­do sul­l'e­ner­gia elet­tri­ca, non ancora esa­mi­na­to? E che sorte avrà l'ini­zia­ti­va Bus­so­la, che vuole esten­de­re la doppia mag­gio­ran­za a questo tipo di trat­ta­ti? Il re­ce­pi­men­to di­na­mi­co del di­rit­to e le misure di com­pen­sa­zio­ne sono spie­ga­ti in det­ta­glio nella pagina Isti­tu­zio­na­le. Una cosa è certa: la regola scelta peserà sulla cam­pa­gna, e forse sul ri­sul­ta­to.