Peuple seul ou peuple et cantons ? Le débat qui divise

Ima­gi­nez un di­manche de vo­ta­tion où 53 % des vo­tants disent oui au paquet d'ac­cords avec l'Union eu­ro­péenne, et où le paquet est pour­tant rejeté. Ce scé­na­rio n'a rien d'ab­surde : il suf­fi­rait que la ma­jo­ri­té des can­tons dise non. Tout dépend d'une ques­tion que le Par­le­ment n'a pas encore tran­chée : faudra-t-il seule­ment la ma­jo­ri­té du peuple, ou aussi celle des can­tons ?

Le Conseil fé­dé­ral répond « le peuple seul ». Le 30 sep­tembre 2026, le Conseil des États a ré­pon­du « le peuple et les can­tons », par deux voies dif­fé­rentes¹. Le Conseil na­tio­nal doit main­te­nant se pro­non­cer. Der­rière ce débat de pro­cé­dure se joue une ques­tion de fond sur la nature du paquet, le poids des petits can­tons et la ma­nière dont la Suisse décide de son avenir eu­ro­péen.

Deux règles de vote, deux arith­mé­tiques

La Consti­tu­tion pré­voit deux sortes de ré­fé­ren­dum pour les trai­tés in­ter­na­tio­naux. Le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif n'a lieu que si 50 000 ci­toyens (ou 8 can­tons) le de­mandent dans les 100 jours qui suivent la pu­bli­ca­tion de l'acte ; la ma­jo­ri­té du peuple suffit alors². Le ré­fé­ren­dum obli­ga­toire a lieu au­to­ma­ti­que­ment, et il exige à la fois la ma­jo­ri­té du peuple et celle des can­tons. La Consti­tu­tion le pré­voit no­tam­ment pour l'adhé­sion à une « com­mu­nau­té su­pra­na­tio­nale »³.

Dans le dé­compte des can­tons, chaque canton compte pour une voix, et les six an­ciens demi-can­tons pour une demi-voix. Le canton d'Uri pèse ainsi autant que celui de Zurich, bien plus peuplé. Concrè­te­ment, la double ma­jo­ri­té chan­ge­rait la valeur d'un bul­le­tin. Lucie, 19 ans, qui votera à Neu­châ­tel pour la pre­mière fois sur un traité eu­ro­péen, ver­rait sa voix comp­ter deux fois : dans le total na­tio­nal et dans le ré­sul­tat de son canton.

Ce chan­ge­ment de règle n'est pas neutre pour le ré­sul­tat. Selon le po­li­to­logue Adrian Vatter, en­ten­du par la com­mis­sion des ins­ti­tu­tions po­li­tiques du Conseil des États, la double ma­jo­ri­té re­vient de fait à exiger en­vi­ron 55 % de oui⁴. Une ana­lyse pu­bliée par Le Matin avance, dans cer­tains scé­na­rios, en­vi­ron 59 %⁵. Ces ordres de gran­deur sont des es­ti­ma­tions, pas des règles. Ils ex­pliquent pour­quoi une ques­tion de pro­cé­dure est de­ve­nue un enjeu po­li­tique de pre­mier plan.

Les deux camps in­voquent le passé, et chacun y trouve des ar­gu­ments. Sous l'an­cienne Consti­tu­tion, le Par­le­ment a soumis trois trai­tés au vote du peuple et des can­tons sans que la Consti­tu­tion l'exige : l'adhé­sion à la So­cié­té des Na­tions en 1920, l'ac­cord de libre-échange avec la Com­mu­nau­té eu­ro­péenne en 1972 et l'Es­pace éco­no­mique eu­ro­péen (EEE) en 1992⁶. L'ac­cord de 1972 a été ap­prou­vé par 72,5 % des vo­tants et tous les can­tons⁷. L'EEE, lui, a été refusé le 6 dé­cembre 1992 par 50,3 % des vo­tants et 16 can­tons⁸.

Depuis, la règle a été celle du ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif. Les Bi­la­té­rales I ont été ac­cep­tées en 2000 par 67,2 % des vo­tants⁹ ; au Par­le­ment, la de­mande d'un vote obli­ga­toire avait été re­je­tée par 146 voix contre 26¹⁰. Schen­gen et Dublin, qui pré­voient déjà une re­prise du droit eu­ro­péen, ont été ac­cep­tés en 2005 à 54,6 %¹¹. En 2012, enfin, 75,3 % des vo­tants ont refusé une ini­tia­tive qui vou­lait sou­mettre au ré­fé­ren­dum obli­ga­toire les trai­tés conte­nant des règles de droit im­por­tantes¹².

Le Conseil fédéral : suivre la Consti­tu­tion

Le 30 avril 2025, puis à nou­veau le 12 août 2026, le Conseil fé­dé­ral a choisi le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif¹³. Son rai­son­ne­ment, dé­ve­lop­pé dans le Mes­sage, tient en trois points. D'abord, le paquet n'est pas une adhé­sion à une com­mu­nau­té su­pra­na­tio­nale : il n'y a ni or­ganes in­dé­pen­dants qui dé­cident à la ma­jo­ri­té, ni dé­ci­sions di­rec­te­ment ap­pli­cables aux par­ti­cu­liers dans de larges do­maines¹⁴. En­suite, il ne touche pas l'ordre consti­tu­tion­nel en pro­fon­deur, pas plus que les Bi­la­té­rales I ou Schen­gen¹⁵. Enfin, écar­ter la pro­cé­dure prévue pour un cas par­ti­cu­lier crée­rait un pré­cé­dent¹⁶.

L'Of­fice fé­dé­ral de la jus­tice avait conclu en 2024 qu'il n'exis­tait « selon toute vrai­sem­blance » pas de base consti­tu­tion­nelle pour un ré­fé­ren­dum obli­ga­toire hors Consti­tu­tion¹⁷. Quant à une mo­di­fi­ca­tion de la Consti­tu­tion, le Conseil fé­dé­ral re­con­naît que les règles « n'ex­cluent pas » cette pos­si­bi­li­té, mais estime qu'elle « com­por­te­rait des risques sur le plan de la po­li­tique na­tio­nale », puis­qu'on s'écar­te­rait de la pro­cé­dure prévue « sans l'ac­cord du consti­tuant »¹⁸.

Ce camp compte le PS, les Verts, les Vert'li­bé­raux et le PEV ; pour les Verts, un ré­fé­ren­dum obli­ga­toire contraire aux règles crée­rait « un pré­cé­dent dan­ge­reux »¹⁹. Le 18 oc­tobre 2025, les dé­lé­gués du PLR ont sou­te­nu le paquet par 330 voix contre 104, puis rejeté la double ma­jo­ri­té par 232 voix contre 189²⁰.

Les partisans de la double majorité : un traité hors norme

En face, l'UDC, l'UDF, l'Union suisse des arts et mé­tiers, l'Union suisse des pay­sans et le Grou­pe­ment suisse pour les ré­gions de mon­tagne ont de­man­dé la double ma­jo­ri­té lors de la consul­ta­tion. Dix can­tons aussi : Uri, Schwytz, Obwald, Nid­wald, Glaris, Zoug, Schaff­house, les deux Ap­pen­zell et le Tessin²¹. Leur ar­gu­ment cen­tral tient à la nature du paquet. Avec la re­prise dy­na­mique, la Suisse s'en­gage à in­té­grer dans ses ac­cords l'évo­lu­tion future du droit eu­ro­péen dans les do­maines concer­nés²². Elle n'a ni siège au Conseil de l'UE ni dé­pu­tés au Par­le­ment eu­ro­péen ; ses ex­perts sont seule­ment consul­tés pen­dant l'éla­bo­ra­tion des règles²³. Si elle refuse une re­prise, le dif­fé­rend passe d'abord au comité mixte, puis peut être porté devant un tri­bu­nal ar­bi­tral ; si la Suisse ne res­pecte pas sa dé­ci­sion, l'UE peut prendre des me­sures de com­pen­sa­tion, c'est-à-dire sus­pendre en partie des avan­tages prévus par les ac­cords, et non de faire payer la Suisse²⁴. Pour les par­ti­sans de la double ma­jo­ri­té, un tel en­ga­ge­ment touche à l'ordre consti­tu­tion­nel et au fé­dé­ra­lisme, et jus­ti­fie que les can­tons aient leur mot à dire.

Ils re­lisent l'his­toire à leur ma­nière : 1972 et 1992 montrent qu'un traité d'im­por­tance ex­cep­tion­nelle peut être soumis aux can­tons même sans obli­ga­tion. Le canton d'Uri, cité dans le rap­port de consul­ta­tion, résume une po­si­tion plus nuan­cée : le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif est conforme à la Consti­tu­tion, mais le vote obli­ga­toire serait po­li­ti­que­ment pré­fé­rable²⁵. In­ter­viewé par la NZZ am Sonn­tag vers le 20 sep­tembre 2026, l'an­cien pré­sident de la Com­mis­sion eu­ro­péenne Jean-Claude Jun­cker a dé­cla­ré avoir tou­jours compté avec une ma­jo­ri­té des can­tons²⁶.

Deux voies, un Parlement divisé

Le Conseil des États a ouvert deux che­mins vers la double ma­jo­ri­té pour la partie « sta­bi­li­sa­tion », qui re­groupe l'es­sen­tiel du paquet. Le pre­mier, un ré­fé­ren­dum dit sui ge­ne­ris (« de son propre genre »), consiste à écrire dans l'ar­rê­té lui-même qu'il « est soumis au vote du peuple et des can­tons », sans mo­di­fier la Consti­tu­tion. Il a été adopté par 23 voix contre 17 et 3 abs­ten­tions²⁷. Le second passe par un arrêté consti­tu­tion­nel séparé (26.425), qui ajoute à la Consti­tu­tion une dis­po­si­tion tran­si­toire dé­ro­geant à l'ar­ticle 121a sur l'im­mi­gra­tion. Comme toute mo­di­fi­ca­tion de la Consti­tu­tion, cet arrêté serait soumis d'of­fice au vote du peuple et des can­tons²⁸. Il a été adopté par 23 voix contre 18 et 2 abs­ten­tions²⁹. Le même soir, la Chambre a ap­prou­vé l'ar­rê­té de sta­bi­li­sa­tion lui-même par 25 voix contre 16 et 2 abs­ten­tions³⁰. Pour la sé­cu­ri­té des ali­ments et la santé, elle a gardé le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif, selon l'ATS³¹.

Pour un comité référendaire, la différence serait tangible : avec la double majorité, plus besoin de récolter 50 000 signatures en 100 jours contre la stabilisation, puisque le vote serait automatique.

Les com­mis­sions, elles, se contre­disent. Celle des ins­ti­tu­tions po­li­tiques du Conseil des États a porté le projet 26.425, tandis que celle de po­li­tique ex­té­rieure a rejeté le ré­fé­ren­dum obli­ga­toire par 8 voix contre 5³². Au Conseil na­tio­nal, la com­mis­sion des ins­ti­tu­tions po­li­tiques s'est pro­non­cée pour la double ma­jo­ri­té³³, mais celle de po­li­tique ex­té­rieure a refusé, le 2 juin 2026, de donner suite à 26.425 par 15 voix contre 9. Le Centre a ren­voyé sa consigne sur le paquet après les débats par­le­men­taires³⁴. À la Confé­rence des gou­ver­ne­ments can­to­naux, 15 can­tons étaient pour le fa­cul­ta­tif et 10 pour l'obli­ga­toire³⁵. L'opi­nion semble aussi par­ta­gée : dans un son­dage De­mo­scope publié en oc­tobre 2025, 51 % des per­sonnes in­ter­ro­gées ju­geaient la ma­jo­ri­té du peuple suf­fi­sante et 39 % vou­laient la double ma­jo­ri­té³⁶. Les ju­ristes ne sont pas plus una­nimes, comme le montre notre ar­ticle Ce que disent les ju­ristes.

Ce qui est acquis, ce qui ne l'est pas

Un point fait consen­sus : c'est le Par­le­ment qui a le der­nier mot sur la forme du ré­fé­ren­dum³⁷. Et quel que soit son choix, le peuple votera très pro­ba­ble­ment. Avec le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif, l'UDC, qui combat le paquet, n'au­rait guère de peine à réunir les si­gna­tures. Autre cer­ti­tude : un non à la sta­bi­li­sa­tion em­pê­che­rait aussi l'en­trée en vi­gueur des trois nou­veaux ac­cords, sur l'élec­tri­ci­té, la sé­cu­ri­té des ali­ments et la santé³⁸.

Trois ques­tions res­tent ou­vertes. Que choi­si­ra le Conseil na­tio­nal, dont la com­mis­sion des ins­ti­tu­tions po­li­tiques se penche sur le sujet les 12 et 13 no­vembre³⁹ ? Quelle règle s'ap­pli­que­ra à l'ac­cord sur l'élec­tri­ci­té, pas encore exa­mi­né ? Et quel sort sera fait à l'ini­tia­tive Bous­sole, qui veut gé­né­ra­li­ser la double ma­jo­ri­té à ce type de trai­tés ? La re­prise dy­na­mique et les me­sures de com­pen­sa­tion sont ex­pli­quées en détail sur la page Ins­ti­tu­tion­nel. Une chose est sûre : la règle choi­sie pèsera sur la cam­pagne, et peut-être sur le ré­sul­tat.