Initiative Boussole : les cantons, arbitres des traités ?

111 422 si­gna­tures va­lables, réunies en onze mois. C'est le chiffre qu'a consta­té la Chan­cel­le­rie fé­dé­rale le 21 oc­tobre 2025 pour l'ini­tia­tive po­pu­laire portée par l'al­liance Bous­sole Europe, Kom­pass Europa en al­le­mand¹. Son objet tient en une idée : les trai­tés qui obligent la Suisse à re­prendre des règles de droit im­por­tantes de­vraient être ap­prou­vés non seule­ment par le peuple, mais aussi par les can­tons.

Le paquet d'ac­cords avec l'Union eu­ro­péenne en est la cible évi­dente, mais l'ini­tia­tive va plus loin : elle chan­ge­rait du­ra­ble­ment la règle pour tous les trai­tés de ce type. Le Conseil fé­dé­ral en re­com­mande le rejet depuis no­vembre 2025 ; son mes­sage du 12 août 2026 ne pro­pose pas de contre-projet². Le Par­le­ment doit encore l'exa­mi­ner, et sa date de vo­ta­tion est in­con­nue.

Qui porte l'ini­tia­tive

Bous­sole Europe est une al­liance d'en­tre­pre­neurs fondée en 2021, op­po­sée au paquet d'ac­cords³. Elle combat no­tam­ment ce qu'elle ap­pelle « la sou­mis­sion du traité à la ju­ri­dic­tion de l'UE »⁴. Son ini­tia­tive a été lancée le 1er oc­tobre 2024 et dé­po­sée le 29 août 2025, au-delà des 100 000 si­gna­tures exi­gées en 18 mois⁵. Elle s'ins­crit dans un mou­ve­ment plus large : l'UDC, l'Union suisse des arts et mé­tiers et l'Union suisse des pay­sans de­mandent elles aussi la double ma­jo­ri­té pour le paquet⁶.

Son titre of­fi­ciel en al­le­mand résume l'ob­jec­tif : « Für eine di­rekt­de­mo­kra­tische und wett­be­werbsfä­hige Schweiz – keine EU-Pas­siv­mit­glied­schaft », pour une Suisse de dé­mo­cra­tie di­recte et com­pé­ti­tive, pas d'adhé­sion pas­sive à l'UE. L'ex­pres­sion d'« adhé­sion pas­sive » résume la cri­tique des ini­tiants à l'égard du paquet.

Ce que l'ini­tia­tive changerait

Elle de­mande que les trai­tés in­ter­na­tio­naux qui pré­voient la re­prise de dis­po­si­tions im­por­tantes fixant des règles de droit soient soumis au ré­fé­ren­dum obli­ga­toire, donc au vote du peuple et des can­tons. Pour cela, elle mo­di­fie les ar­ticles 101 et 164 de la Consti­tu­tion et ajoute une dis­po­si­tion tran­si­toire⁷.

Pour com­prendre ce que cela chan­ge­rait, il faut partir de la règle ac­tuelle. Au­jour­d'hui, un traité de ce genre relève en prin­cipe du ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif : un vote n'a lieu que si 50 000 ci­toyens (ou 8 can­tons) le de­mandent dans les 100 jours, et la ma­jo­ri­té du peuple suffit⁸. C'est ce que le Conseil fé­dé­ral pro­pose pour le paquet⁹. Avec l'ini­tia­tive, le vote de­vien­drait au­to­ma­tique, et un traité ac­cep­té par une ma­jo­ri­té de vo­tants pour­rait échouer faute d'une ma­jo­ri­té de can­tons. Dans ce second dé­compte, chaque canton compte pour une voix, les six an­ciens demi-can­tons pour une demi-voix : la voix d'un élec­teur d'Ap­pen­zell Rhodes-In­té­rieures y pèse beau­coup plus que celle d'un Zu­ri­chois. Selon le po­li­to­logue Adrian Vatter, la double ma­jo­ri­té re­vient de fait à exiger en­vi­ron 55 % de oui¹⁰.

Le paquet illustre le type de trai­tés visés. Avec la re­prise dy­na­mique, la Suisse s'en­gage à in­té­grer « aussi ra­pi­de­ment que pos­sible » dans ses ac­cords les évo­lu­tions du droit eu­ro­péen qui entrent dans leur champ¹¹. Elle n'a ni siège au Conseil de l'UE ni dé­pu­tés au Par­le­ment eu­ro­péen ; ses ex­perts sont seule­ment consul­tés pen­dant l'éla­bo­ra­tion des règles¹². Chaque re­prise passe par la pro­cé­dure suisse, ré­fé­ren­dum com­pris. Mais un refus peut mener devant le comité mixte, puis devant un tri­bu­nal ar­bi­tral ; si la Suisse ne res­pecte pas sa dé­ci­sion, l'UE peut prendre des me­sures de com­pen­sa­tion, c'est-à-dire sus­pendre en partie des avan­tages prévus par les ac­cords, et non de faire payer la Suisse¹³. Le paquet a aussi un coût : des dé­penses sup­plé­men­taires « de l'ordre de 1,4 mil­liard de francs par an » pour la Confé­dé­ra­tion, at­teintes en 2035, selon le Conseil fé­dé­ral¹⁴. C'est cet en­semble que les ini­tiants veulent sou­mettre à l'ac­cord des can­tons.

Les arguments des initiants

Pour leurs par­ti­sans, des trai­tés qui obligent la Suisse à suivre l'évo­lu­tion du droit eu­ro­péen touchent à l'ordre consti­tu­tion­nel et au fé­dé­ra­lisme. Les can­tons de­vraient donc, selon eux, avoir leur mot à dire. Ils in­voquent l'his­toire : en 1972, l'ac­cord de libre-échange avec la Com­mu­nau­té eu­ro­péenne, et en 1992, l'Es­pace éco­no­mique eu­ro­péen, ont été soumis au peuple et aux can­tons alors que la Consti­tu­tion ne l'exi­geait pas¹⁵. L'EEE avait d'ailleurs été refusé par 50,3 % des vo­tants et 16 can­tons¹⁶. D'où le choix des ini­tiants d'ins­crire la règle dans la Consti­tu­tion, plutôt que de lais­ser le Par­le­ment en dé­ci­der au cas par cas.

Dix can­tons ont dé­fen­du la même lo­gique lors de la consul­ta­tion sur le paquet, dont Uri, Schwytz, Zoug et le Tessin¹⁷. Des ju­ristes aussi : Paul Richli, de l'Uni­ver­si­té de Lu­cerne, voit « plus d'ar­gu­ments pour que contre » la double ma­jo­ri­té, no­tam­ment parce que les me­sures de com­pen­sa­tion res­trein­draient la li­ber­té de vote¹⁸.

Le Conseil fédéral : s'en tenir aux règles actuelles

Le 26 no­vembre 2025, le Conseil fé­dé­ral a an­non­cé qu'il re­com­man­dait le rejet de l'ini­tia­tive. Son mes­sage au Par­le­ment, adopté le 12 août 2026, ne pro­pose pas de contre-projet¹⁹. Le même jour, il a main­te­nu le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif pour le paquet, es­ti­mant que les ac­cords ne rem­plissent pas les condi­tions d'un ré­fé­ren­dum obli­ga­toire²⁰.

Pour dé­fendre la pro­cé­dure or­di­naire, il in­voque no­tam­ment un pré­cé­dent po­pu­laire. En 2012, 75,3 % des vo­tants ont refusé l'ini­tia­tive « ac­cords in­ter­na­tio­naux : la parole au peuple ! », qui vou­lait sou­mettre au ré­fé­ren­dum obli­ga­toire les trai­tés conte­nant des règles de droit im­por­tantes²¹. Le Conseil fé­dé­ral rap­pelle aussi que les Bi­la­té­rales I et Schen­gen/Dublin, qui pré­voient déjà une re­prise du droit eu­ro­péen, ont été soumis au ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif ; les Suisses les ont ac­cep­tés en 2000 et en 2005²². Il juge que le paquet ne touche pas l'ordre consti­tu­tion­nel en pro­fon­deur et met en garde contre la créa­tion d'un pré­cé­dent²³.

Le PLR, le PS, les Verts, les Vert'li­bé­raux et le PEV dé­fendent eux aussi le ré­fé­ren­dum fa­cul­ta­tif pour le paquet²⁴. L'opi­nion paraît par­ta­gée : dans un son­dage De­mo­scope publié en oc­tobre 2025, 51 % des per­sonnes in­ter­ro­gées ju­geaient la ma­jo­ri­té du peuple suf­fi­sante, contre 39 % fa­vo­rables à la double ma­jo­ri­té²⁵.

Une course de vitesse avec le paquet

Le Par­le­ment s'est déjà pro­non­cé sur un point de ca­len­drier. Le 4 mars 2026, le Conseil des États a refusé d'or­ga­ni­ser la vo­ta­tion sur l'ini­tia­tive avant celle sur le paquet : la pro­po­si­tion n'a re­cueilli que 22 voix, contre 23²⁶. L'ordre des scru­tins compte, puisque les deux objets touchent à la même ques­tion : la règle de vote ap­pli­cable aux ac­cords avec l'UE. L'exa­men de fond de l'ini­tia­tive n'a pas encore eu lieu.

Entre-temps, le débat a rat­tra­pé l'ini­tia­tive par un autre chemin. Le 30 sep­tembre 2026, le Conseil des États a décidé que la partie « sta­bi­li­sa­tion » du paquet de­vrait ob­te­nir la double ma­jo­ri­té. Il a retenu deux voies, que le Conseil na­tio­nal devra dé­par­ta­ger : un ré­fé­ren­dum obli­ga­toire ins­crit dans l'ar­rê­té (23 voix contre 17, 3 abs­ten­tions) et un arrêté consti­tu­tion­nel séparé (23 contre 18, 2 abs­ten­tions)²⁷. Il a ap­prou­vé cet arrêté par 25 voix contre 16 et 2 abs­ten­tions²⁸. Pour ce seul dos­sier, cette dé­ci­sion re­joint l'ob­jec­tif de l'ini­tia­tive. Si le Conseil na­tio­nal la suit, la ques­tion chan­ge­ra de nature : il ne s'agi­ra plus de savoir com­ment voter sur le paquet, mais si la règle doit valoir pour tous les trai­tés futurs.

Il ne faut pas confondre les deux objets. Le paquet est un en­semble d'ac­cords, pour lequel le Par­le­ment choi­sit la règle de vote. L'ini­tia­tive Bous­sole est une mo­di­fi­ca­tion de la Consti­tu­tion ; comme toute ini­tia­tive po­pu­laire, elle sera de toute façon sou­mise au vote du peuple et des can­tons. L'ordre des deux vo­ta­tions et l'in­fluence de l'une sur l'autre res­tent in­con­nus, et aucune date n'est fixée pour l'ini­tia­tive.

Les autres arguments sur la règle de vote sont développés dans Peuple seul ou peuple et cantons ? et dans Ce que disent les juristes. Le fonctionnement de la reprise du droit est expliqué sur la page Institutionnel.

Mis à jour le 15.10.2026 : votes du Conseil des États du 30 septembre 2026, selon les procès-verbaux officiels.