Nur das Volk oder auch die Stände? Der Streit um das Ständemehr

Man stelle sich einen Ab­stim­mungs­sonn­tag vor, an dem 53 Pro­zent der Stim­men­den Ja sagen zum Paket Schweiz–EU – und das Paket trotz­dem schei­tert. Ab­we­gig ist dieses Sze­na­rio nicht: Es ge­nüg­te, dass die Mehr­heit der Kan­to­ne Nein sagt. Alles hängt an einer Frage, die das Par­la­ment noch nicht ent­schie­den hat: Reicht das Volks­mehr, oder braucht es auch das Stän­de­mehr?

Der Bun­des­rat ant­wor­tet: das Volk allein. Der Stän­de­rat hat am 30. Sep­tem­ber 2026 ge­ant­wor­tet: Volk und Stände, und zwar auf zwei ver­schie­de­nen Wegen¹. Nun ist der Na­tio­nal­rat am Zug. Hinter dieser Ver­fah­rens­de­bat­te steht eine Grund­satz­fra­ge – die Frage nach dem Cha­rak­ter des Pakets, dem Ge­wicht der klei­nen Kan­to­ne und der Art, wie die Schweiz über ihre eu­ro­pa­po­li­ti­sche Zu­kunft ent­schei­det.

Zwei Ab­stim­mungs­re­geln, zwei Rechnungen

Die Bun­des­ver­fas­sung kennt für Staats­ver­trä­ge zwei Arten von Re­fe­ren­dum. Das fa­kul­ta­ti­ve Re­fe­ren­dum findet nur statt, wenn 50'000 Stimm­be­rech­tig­te (oder 8 Kan­to­ne) es in­ner­halb von 100 Tagen nach der Ver­öf­fent­li­chung des Er­las­ses ver­lan­gen; dann genügt das Volks­mehr². Das ob­li­ga­to­ri­sche Re­fe­ren­dum findet au­to­ma­tisch statt und ver­langt sowohl das Volks- als auch das Stän­de­mehr. Die Ver­fas­sung sieht es na­ment­lich für den Bei­tritt zu einer «su­pra­na­tio­na­len Ge­mein­schaf­t» vor³.

Beim Stän­de­mehr zählt jeder Kanton eine Stimme, die sechs frü­he­ren Halb­kan­to­ne je eine halbe. Uri wiegt damit gleich viel wie das weit be­völ­ke­rungs­rei­che­re Zürich. Kon­kret würde das Stän­de­mehr den Wert eines Stimm­zet­tels ver­än­dern. Lea, 19, die in Luzern zum ersten Mal über einen Ver­trag mit Europa ab­stimmt, sähe ihre Stimme dop­pelt zählen: im lan­des­wei­ten Total und im Er­geb­nis ihres Kan­tons.

Neu­tral für das Re­sul­tat ist dieser Re­gel­wech­sel nicht. Laut dem Po­li­to­lo­gen Adrian Vatter, der von der Staats­po­li­ti­schen Kom­mis­si­on des Stän­de­ra­tes (SPK-S) an­ge­hört wurde, läuft das Stän­de­mehr fak­tisch auf ein Er­for­der­nis von rund 55 Pro­zent Ja-Stim­men hinaus⁴. Eine in Le Matin ver­öf­fent­lich­te Ana­ly­se nennt für ge­wis­se Sze­na­ri­en rund 59 Pro­zent⁵. Diese Grös­sen­ord­nun­gen sind Schät­zun­gen, keine Regeln. Sie er­klä­ren aber, warum aus einer Ver­fah­rens­fra­ge ein po­li­ti­sches Kern­the­ma ge­wor­den ist.

Beide Lager be­ru­fen sich auf die Ge­schich­te, und beide werden fündig. Unter der alten Bun­des­ver­fas­sung hat das Par­la­ment drei Staats­ver­trä­ge Volk und Stän­den vor­ge­legt, ohne dass die Ver­fas­sung es ver­lang­te: den Bei­tritt zum Völ­ker­bund 1920, das Frei­han­dels­ab­kom­men mit der Eu­ro­päi­schen Ge­mein­schaft 1972 und den Eu­ro­päi­schen Wirt­schafts­raum (EWR) 1992⁶. Das Ab­kom­men von 1972 wurde mit 72,5 Pro­zent der Stim­men und von allen Stän­den an­ge­nom­men⁷. Den EWR hin­ge­gen lehn­ten am 6. De­zem­ber 1992 50,3 Pro­zent der Stim­men­den und 16 Stände ab⁸.

Seit­her galt die Regel des fa­kul­ta­ti­ven Re­fe­ren­dums. Die Bi­la­te­ra­len I wurden im Jahr 2000 mit 67,2 Pro­zent an­ge­nom­men⁹; im Par­la­ment war der Antrag auf eine ob­li­ga­to­ri­sche Ab­stim­mung mit 146 zu 26 Stim­men ab­ge­lehnt worden¹⁰. Schen­gen und Dublin, die be­reits eine Über­nah­me von EU-Recht vor­se­hen, wurden 2005 mit 54,6 Pro­zent an­ge­nom­men¹¹. 2012 schliess­lich lehn­ten 75,3 Pro­zent der Stim­men­den eine In­itia­ti­ve ab, die Staats­ver­trä­ge mit wich­ti­gen recht­set­zen­den Be­stim­mun­gen dem ob­li­ga­to­ri­schen Re­fe­ren­dum un­ter­stel­len wollte¹².

Der Bundesrat: der Verfassung folgen

Am 30. April 2025 und erneut am 12. August 2026 hat sich der Bun­des­rat für das fa­kul­ta­ti­ve Re­fe­ren­dum ent­schie­den¹³. Seine Be­grün­dung, in der Bot­schaft aus­ge­führt, um­fasst drei Punkte. Ers­tens ist das Paket kein Bei­tritt zu einer su­pra­na­tio­na­len Ge­mein­schaft: Es gibt weder un­ab­hän­gi­ge Organe, die mit Mehr­heit ent­schei­den, noch in weiten Be­rei­chen Ent­schei­de, die direkt für Pri­va­te gelten¹⁴. Zwei­tens greift es nicht tiefer in die ver­fas­sungs­recht­li­che Ord­nung ein als die Bi­la­te­ra­len I oder Schen­gen¹⁵. Drit­tens würde ein Ab­wei­chen vom vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren im Ein­zel­fall einen Prä­ze­denz­fall schaf­fen¹⁶.

Das Bun­des­amt für Justiz war 2024 zum Schluss ge­kom­men, dass für ein ob­li­ga­to­ri­sches Re­fe­ren­dum aus­ser­halb der Ver­fas­sung aller Vor­aus­sicht nach keine ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­la­ge be­steht¹⁷. Eine Ver­fas­sungs­än­de­rung wie­der­um würden die Be­stim­mun­gen «nicht aus­schlies­sen», räumt der Bun­des­rat ein; sie bringe nach seiner Auf­fas­sung aber «staats­po­li­ti­sche Ri­si­ken mit sich», weil damit «ohne Zu­stim­mung des Ver­fas­sungs­ge­ber­s» vom vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren ab­ge­wi­chen würde¹⁸.

Zu diesem Lager ge­hö­ren SP, Grüne, Grün­li­be­ra­le und EVP; für die Grünen würde ein ob­li­ga­to­ri­sches Re­fe­ren­dum ent­ge­gen der gel­ten­den Ord­nung «einen un­de­mo­kra­ti­schen Prä­ze­denz­fal­l» dar­stel­len¹⁹. Am 18. Ok­to­ber 2025 haben die De­le­gier­ten der FDP das Paket mit 330 zu 104 Stim­men un­ter­stützt und danach das Stän­de­mehr mit 232 zu 189 Stim­men ab­ge­lehnt²⁰.

Die Befürworter des Ständemehrs: ein Vertrag der Son­der­klas­se

Auf der an­de­ren Seite haben SVP, EDU, der Schwei­ze­ri­sche Ge­wer­be­ver­band, der Schwei­zer Bau­ern­ver­band und die Schwei­ze­ri­sche Ar­beits­ge­mein­schaft für die Berg­ge­bie­te in der Ver­nehm­las­sung das Stän­de­mehr ver­langt. Ebenso zehn Kan­to­ne: Uri, Schwyz, Ob­wal­den, Nid­wal­den, Glarus, Zug, Schaff­hau­sen, beide Ap­pen­zell und das Tessin²¹. Ihr Haupt­ar­gu­ment be­trifft den Cha­rak­ter des Pakets. Mit der dy­na­mi­schen Rechts­über­nah­me ver­pflich­tet sich die Schweiz, die künf­ti­ge Ent­wick­lung des EU-Rechts in den be­trof­fe­nen Be­rei­chen in ihre Ab­kom­men zu über­neh­men²². Sie hat weder einen Sitz im Rat der EU noch Ab­ge­ord­ne­te im Eu­ro­päi­schen Par­la­ment; ihre Ex­per­ten werden le­dig­lich bei der Aus­ar­bei­tung der Regeln kon­sul­tiert²³. Ver­wei­gert sie eine Über­nah­me, geht der Streit zuerst vor den Ge­misch­ten Aus­schuss und kann danach einem Schieds­ge­richt vor­ge­legt werden; hält sich die Schweiz nicht an dessen Ent­scheid, kann die EU Aus­gleichs­mass­nah­men er­grei­fen, also Vor­tei­le aus den Ab­kom­men teil­wei­se aus­set­zen – nicht aber der Schweiz eine Zah­lung auf­er­le­gen²⁴. Für die Be­für­wor­ter des Stän­de­mehrs be­rührt eine solche Ver­pflich­tung die ver­fas­sungs­recht­li­che Ord­nung und den Fö­de­ra­lis­mus – und recht­fer­tigt, dass die Kan­to­ne mit­re­den.

Die Ge­schich­te lesen sie auf ihre Weise: 1972 und 1992 zeig­ten, dass ein Ver­trag von aus­ser­ge­wöhn­li­cher Trag­wei­te auch ohne Pflicht den Stän­den vor­ge­legt werden kann. Der Kanton Uri, im Er­geb­nis­be­richt der Ver­nehm­las­sung zi­tiert, ver­tritt eine dif­fe­ren­zier­te­re Po­si­ti­on: Das fa­kul­ta­ti­ve Re­fe­ren­dum sei ver­fas­sungs­kon­form, die ob­li­ga­to­ri­sche Ab­stim­mung aber po­li­tisch vor­zu­zie­hen²⁵. In einem In­ter­view mit der «NZZ am Sonn­ta­g» um den 20. Sep­tem­ber 2026 hat der frü­he­re Prä­si­dent der EU-Kom­mis­si­on Jean-Claude Jun­cker er­klärt, er habe stets mit einem Stän­de­mehr ge­rech­net²⁶.

Zwei Wege, ein gespaltenes Parlament

Der Stän­de­rat hat für den Sta­bi­li­sie­rungs­teil, der den Kern des Pakets bildet, zwei Wege zum Stän­de­mehr ge­öff­net. Der erste, ein Re­fe­ren­dum sui ge­ne­ris («ei­ge­ner Art»), be­steht darin, im Ge­neh­mi­gungs­be­schluss selbst fest­zu­hal­ten, dass er der Ab­stim­mung von Volk und Stän­den un­ter­steht, ohne die Ver­fas­sung zu ändern. Er wurde mit 23 zu 17 Stim­men bei 3 Ent­hal­tun­gen an­ge­nom­men²⁷. Der zweite führt über einen se­pa­ra­ten Ver­fas­sungs­be­schluss (26.425), der die Bun­des­ver­fas­sung um eine Über­gangs­be­stim­mung er­gänzt, die von Ar­ti­kel 121a über die Zu­wan­de­rung ab­weicht. Wie jede Ver­fas­sungs­än­de­rung un­ter­stün­de dieser Be­schluss von Amtes wegen der Ab­stim­mung von Volk und Stän­den²⁸. Er wurde mit 23 zu 18 Stim­men bei 2 Ent­hal­tun­gen an­ge­nom­men²⁹. Am selben Abend hat die Kammer den Sta­bi­li­sie­rungs­be­schluss selbst mit 25 zu 16 Stim­men bei 2 Ent­hal­tun­gen ge­neh­migt³⁰. Für die Le­bens­mit­tel­si­cher­heit und die Ge­sund­heit hat sie laut SDA am fa­kul­ta­ti­ven Re­fe­ren­dum fest­ge­hal­ten³¹.

Für ein Referendumskomitee wäre der Unterschied handfest: Mit dem Ständemehr müssten gegen die Stabilisierung keine 50'000 Unterschriften in 100 Tagen gesammelt werden, denn die Abstimmung fände automatisch statt.

Die Kom­mis­sio­nen wi­der­spre­chen sich. Die SPK-S hat die Vor­la­ge 26.425 aus­ge­ar­bei­tet, wäh­rend die Aus­sen­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on des Stän­de­ra­tes das ob­li­ga­to­ri­sche Re­fe­ren­dum mit 8 zu 5 Stim­men ab­ge­lehnt hat³². Im Na­tio­nal­rat hat sich die Staats­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on für das Stän­de­mehr aus­ge­spro­chen³³, die Aus­sen­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on hin­ge­gen hat es am 2. Juni 2026 mit 15 zu 9 Stim­men ab­ge­lehnt, 26.425 Folge zu geben. Die Mitte hat ihre Parole zum Paket auf die Zeit nach den par­la­men­ta­ri­schen Be­ra­tun­gen ver­scho­ben³⁴. In der Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen spra­chen sich 15 Kan­to­ne für das fa­kul­ta­ti­ve und 10 für das ob­li­ga­to­ri­sche Re­fe­ren­dum aus³⁵. Auch die Be­völ­ke­rung scheint ge­teil­ter Mei­nung: In einer im Ok­to­ber 2025 ver­öf­fent­lich­ten De­mo­scope-Um­fra­ge hiel­ten 51 Pro­zent der Be­frag­ten das Volks­mehr für aus­rei­chend, 39 Pro­zent woll­ten das Stän­de­mehr³⁶. Unter den Ju­ris­ten herrscht ebenso wenig Ei­nig­keit, wie unser Ar­ti­kel Was die Ju­ris­ten sagen zeigt.

Was feststeht und was nicht

In einem Punkt herrscht Ei­nig­keit: Das letzte Wort über die Form des Re­fe­ren­dums hat das Par­la­ment³⁷. Und wie auch immer es ent­schei­det, das Volk wird sehr wahr­schein­lich ab­stim­men. Beim fa­kul­ta­ti­ven Re­fe­ren­dum hätte die SVP, die das Paket be­kämpft, kaum Mühe, die Un­ter­schrif­ten zu sam­meln. Eben­falls sicher ist: Ein Nein zur Sta­bi­li­sie­rung würde auch das In­kraft­tre­ten der drei neuen Ab­kom­men über Strom, Le­bens­mit­tel­si­cher­heit und Ge­sund­heit ver­hin­dern³⁸.

Drei Fragen blei­ben offen. Wie ent­schei­det der Na­tio­nal­rat, dessen Staats­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on (SPK-N) sich am 12. und 13. No­vem­ber mit dem Thema be­fasst³⁹? Welche Regel gilt für das noch nicht be­ra­te­ne Strom­ab­kom­men? Und was wird aus der Kom­pass-In­itia­ti­ve, die das Stän­de­mehr für solche Ver­trä­ge ge­ne­rell ein­füh­ren will? Die dy­na­mi­sche Rechts­über­nah­me und die Aus­gleichs­mass­nah­men er­klärt die Seite In­sti­tu­tio­nel­les im Detail. Eines ist sicher: Die ge­wähl­te Regel wird den Ab­stim­mungs­kampf prägen – und viel­leicht auch das Re­sul­tat.