Bilaterale III: Was Rechtsprofessoren zum Referendum sagen

Am 27. März 2026 widmete die Staatspolitische Kommission des Ständerates eine öffentliche Anhörung von Fachleuten einer einzigen Frage: wie das Volk über das Paket mit der EU abstimmen soll. Vor den Kommissionsmitgliedern legten die Juristen Astrid Epiney, Andreas Glaser und Stefan G. Schmid, der Politologe Adrian Vatter und Oliver Zimmer oft gegensätzliche Einschätzungen dar¹. Ein halbes Jahr später ist der Dissens nicht verschwunden, er hat sich ausgeweitet.

Das Paket Schweiz–EU wirft drei Rechtsfragen auf, in denen die Fachleute auseinandergehen: die Abstimmungsregel, die Vereinbarkeit mit Artikel 121a der Bundesverfassung über die Zuwanderung und die Rolle des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Dieser Artikel versammelt öffentliche Positionen, die anhand der Originalquelle überprüft wurden, ohne Anspruch auf Vollständigkeit. Vor allem zeigt er, dass die Bruchlinien nicht immer mit dem Graben zwischen Befürwortern und Gegnern des Pakets zusammenfallen.

Warum die Juristen in dieser Debatte Gewicht haben

In der Schweiz ist die Wahl des Referendums keine blosse Frage des politischen Geschmacks. Die Verfassung unterscheidet zwischen dem fakultativen Referendum, das 50'000 Stimmberechtigte (oder 8 Kantone) innert 100 Tagen auslösen und über das allein das Volksmehr entscheidet², und dem obligatorischen Referendum, das automatisch stattfindet und zusätzlich das Ständemehr verlangt³. Der Bundesrat hat sich für das erste entschieden. Die Befürworter des doppelten Mehrs wollen das zweite, obwohl das Paket nach Ansicht des Bundesrates keinen der Fälle betrifft, welche die Verfassung ausdrücklich dem obligatorischen Referendum unterstellt. Es braucht also eine Rechtsgrundlage, und hier treten die Professoren auf den Plan. Die Tragweite ist konkret: Laut Adrian Vatter läuft das doppelte Mehr faktisch darauf hinaus, dass rund 55 Prozent Ja-Stimmen nötig sind⁴.

Das Parlament hat inzwischen Stellung bezogen, zumindest teilweise. Am 30. September 2026 entschied sich der Ständerat auf zwei Wegen für das doppelte Mehr: mit einem sogenannten obligatorischen Referendum sui generis, das im Bundesbeschluss verankert wird, ohne die Verfassung zu ändern (23 zu 17 Stimmen bei 3 Enthaltungen), und mit einem separaten Verfassungsbeschluss, 26.425 (23 zu 18 Stimmen bei 2 Enthaltungen)⁵. Beide Wege gelten nur für den Stabilisierungsteil, den die Kammer mit 25 zu 16 Stimmen bei 2 Enthaltungen guthiess⁶; für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit wählte sie laut SDA das fakultative Referendum⁷. Der Nationalrat muss noch entscheiden. Die Argumente der Juristen werden in seine Beratungen einfliessen.

Erste Front: welches Referendum?

Für mehrere Rechtsprofessoren hat nur das fakultative Referendum eine solide Grundlage. Astrid Epiney von der Universität Freiburg sagte es vor der Kommission unmissverständlich: Für ein obligatorisches Referendum ausserhalb der Verfassung gebe es «keine Verfassungsgrundlage»⁸. Stefan G. Schmid von der Universität St. Gallen teilt diesen Befund für die Abstimmung sui generis. Matthias Oesch von der Universität Zürich hält fest, ein Fall, der eine Abstimmung sui generis rechtfertigen würde, «liegt hier kaum vor»⁹. Der emeritierte Professor Georg Müller geht weiter: Eine solche Abstimmung wäre «schlicht verfassungswidrig»¹⁰.

Zwei Stimmen kritisieren auch den Verfassungsweg. Martin Dumermuth, ehemaliger Direktor des Bundesamtes für Justiz, lehnt die Abstimmung sui generis ebenso ab wie den Beschluss 26.425, den er für verfassungswidrig hält. Sein Argument geht über das Technische hinaus: Das Ständemehr «schränkt die politische Gleichheit erheblich ein», denn bei dieser Zählung wiegt die Stimme eines Urners mehr als jene eines Zürchers¹¹. Thomas Cottier von der Universität Bern, ein Befürworter des Pakets, ist der Ansicht, dass allein das fakultative Referendum anwendbar ist und eine Übergangsbestimmung die Gewaltenteilung verletzen würde¹². Diese Juristen liegen damit auf der Linie des Bundesamts für Justiz, das 2024 zum Schluss kam, für ein Referendum sui generis fehle die Grundlage im Bundesverfassungsrecht; das Paket unterstehe «aller Voraussicht nach» dem fakultativen Referendum¹³.

Auf der Gegenseite verteidigen mehrere Juristen das doppelte Mehr. Andreas Glaser von der Universität Zürich und vom Zentrum für Demokratie Aarau verteidigt das obligatorische Referendum sui generis: Die dynamische Rechtsübernahme und das Schiedsverfahren würden nach seiner Ansicht den Spielraum von Parlament und Bundesgericht einschränken¹⁴. Paul Richli von der Universität Luzern sieht «mehr Argumente für als gegen das doppelte Mehr», namentlich weil die Ausgleichsmassnahmen die Abstimmungsfreiheit einschränken würden¹⁵. Der ehemalige Bundesrichter Hansjörg Seiler hält ein obligatorisches Referendum für nötig, zusammen mit einer Änderung von Artikel 121a¹⁶. Hans-Ueli Vogt präsidiert den Verein «Juristen für Ständemehr», der laut seiner Website rund 90 Mitglieder zählt.

Diese Befürworter stützen sich auf die Geschichte: Unter der alten Verfassung legte das Parlament den Beitritt zum Völkerbund 1920, das Freihandelsabkommen 1972 und den EWR 1992 Volk und Ständen vor, ohne dass die Verfassung dies verlangte. Der Bundesrat hält eine solche Abstimmung theoretisch für zulässig, wenn ein Staatsvertrag tief in die verfassungsmässige Ordnung eingreift, beim Paket sieht er dies aber nicht als gegeben¹⁷.

Zweite Front: Artikel 121a

Artikel 121a geht auf die 2014 angenommene Initiative «Gegen Masseneinwanderung» zurück¹⁸. Er verlangt, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuert, und verbietet den Abschluss von Staatsverträgen, die dem widersprechen. Das Paket ändert das Freizügigkeitsabkommen, namentlich mit einem Recht auf Daueraufenthalt nach fünf Jahren Erwerbstätigkeit in der Schweiz¹⁹. Verletzt es damit diesen Artikel?

Astrid Epiney und Christa Tobler von der Universität Basel kommen in einem gemeinsamen Beitrag zum Schluss, dass das geänderte Abkommen Artikel 121a nicht widerspricht²⁰. Andreas Glaser sieht darin dagegen ein Problem, und Hansjörg Seiler hält eine Änderung des Artikels für nötig. Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass das Paket mit dem Artikel vereinbar ist: Neue Zuwanderungsrechte entstehen einzig aus der Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie, und es sei davon auszugehen, dass es sich um «eine vernachlässigbare Anzahl von zusätzlichen Personen» handle; diese Rechte «stehen deshalb nicht im Widerspruch» zur Verfassungsbestimmung über die Steuerung der Zuwanderung²¹.

Um diesen Zweifel auszuräumen, sieht der vom Ständerat angenommene Verfassungsbeschluss 26.425 eine Übergangsbestimmung vor, die von Artikel 121a Absatz 4 abweicht. Seine Befürworter sehen darin Rechtssicherheit; Martin Dumermuth und Thomas Cottier kritisieren dagegen, dass für einen einzigen Vertrag die Verfassung bemüht wird.

Dritte Front: der EuGH und der Preis eines Neins

Die letzte Debatte betrifft die Funktionsweise des Pakets selbst. Mit der dynamischen Rechtsübernahme würde die Schweiz Regeln übernehmen, über die sie nicht abstimmt: Sie hat weder einen Sitz im Rat der EU noch Abgeordnete im Europäischen Parlament, ihre Sachverständigen werden lediglich vorab konsultiert²². Sie kann eine Übernahme ablehnen, doch dann greift der Mechanismus zur Streitbeilegung. Wird ein Streit nicht innert drei Monaten im Gemischten Ausschuss beigelegt, dem paritätischen Gremium, das jedes Abkommen verwaltet, entscheidet ein Schiedsgericht, in das die Schweiz und die EU je einen Schiedsrichter entsenden²³. Ist jedoch die Auslegung von EU-Recht für die Streitbeilegung relevant und notwendig, muss es den EuGH anrufen, und dessen Auslegung ist für das Schiedsgericht bindend²⁴. Kommt die Schweiz dem Entscheid nicht nach, kann die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen, also Vorteile aus den Abkommen teilweise aussetzen, und zwar «verhältnismässig» und unter Kontrolle des Schiedsgerichts²⁵. Der Bundesrat nennt ein fiktives Beispiel. Die Schweiz lässt ihre Helikopterpiloten bis 65 fliegen, die EU zieht die Grenze bei 60 Jahren, und die Schweiz weigert sich, einen Schiedsspruch umzusetzen. Die EU könnte dann die Lizenzen von Schweizer Piloten über 60 nicht mehr anerkennen, die Schweiz aber nicht von der europäischen Forschung ausschliessen²⁶. Diese Aussicht, ein möglicher Preis für ein Nein, beurteilen die Juristen unterschiedlich.

Michael Hahn von der Universität Bern hat ein Gutachten für das EDA verfasst. Nach seiner Einschätzung erweitert die dynamische Rechtsübernahme den Geltungsbereich der Abkommen nicht, und Ausgleichsmassnahmen stellen das Gleichgewicht wieder her, ohne zu bestrafen: «Ausgleichsmassnahmen sind eben keine Übelzufügung». Die Frage des Referendums behandelt sein Gutachten nicht²⁷. Matthias Oesch sieht in der dynamischen Rechtsübernahme «das Herzstück der neuen Verträge»; eine Ablehnung bliebe möglich, aber kostspielig, und der EuGH wäre unparteiisch²⁸.

Carl Baudenbacher bestreitet die tatsächliche Unabhängigkeit des Schiedsgerichts und meint: «Jedes bedeutende Verfahren […] würde vor dem EuGH landen»²⁹. Eine Studie des Zentrums für Demokratie Aarau, an der Andreas Glaser mitgewirkt hat, kommt zum Schluss, dass die Volksrechte formell unangetastet bleiben, aber an tatsächlichem Gewicht verlieren³⁰. Der Bundesrat entgegnet, die Initiativ- und Referendumsrechte seien «weiterhin in vollem Umfang gewährleistet»³¹.

Unerwartete Bruchlinien

Die Juristen sind gespalten, und nicht immer entlang ihrer Haltung zur Sache. Thomas Cottier unterstützt das Paket und lehnt das doppelte Mehr ab; Michael Hahn verteidigt den Mechanismus der Ausgleichsmassnahmen, ohne sich zur Abstimmungsfrage zu äussern; andere kritisieren das Verfahren, ohne zum Inhalt der Abkommen Stellung zu nehmen. Der Streit dreht sich weniger um Europa als um die Verfassung: Wie weit darf das Parlament für einen Ausnahmefall ein Verfahren erfinden?

Eine abschliessende Antwort wird das Recht nicht liefern. Die Wahl der Abstimmungsregel bleibt ein politischer Entscheid des Parlaments³², mit dem sich der Nationalrat am 12. und 13. November in der Kommission befassen wird³³. Die politischen Argumente sind in Nur das Volk oder Volk und Stände? nachzulesen, der institutionelle Mechanismus auf der Seite Institutionelles.

Aktualisiert am 15.10.2026: nach Mai 2026 veröffentlichte Positionen und Abstimmungen im Ständerat, gemäss den offiziellen Abstimmungsprotokollen.

Bilaterale III: Die Juristen im Widerstreit