EU-Recht: Wer entscheidet in Bern, was die Schweiz übernimmt?

«Würde ich jemals einen Ver­trag un­ter­zeich­nen, dessen künf­ti­gen Ver­trags­in­halt ich nicht kenne und den ich nicht mit­ent­schei­den, son­dern nur mit­be­ra­ten kann?» Die Frage stell­te Stän­de­rat Beat Rieder (Mitte) Ende Sep­tem­ber zum Auf­takt der De­bat­te über das Ver­trags­pa­ket mit der Eu­ro­päi­schen Union. Sein Votum wurde breit wei­ter­ver­brei­tet, be­rich­tet der frü­he­re SP-Na­tio­nal­rat Rudolf Strahm, der das Paket selbst kri­tisch sieht¹. Einen Monat später hielt der ehe­ma­li­ge Seco-Staats­se­kre­tär Jean-Daniel Gerber die ge­gen­tei­li­ge Sicht da­ge­gen: «Wer an der Ent­ste­hung dieser Regeln mit­wirkt, er­wei­tert seinen Hand­lungs­spiel­raum. Wer sie le­dig­lich über­neh­men muss, ver­liert Ein­flus­s»².

Der Streit dreht sich um die dy­na­mi­sche Rechts­über­nah­me, den zen­tra­len Me­cha­nis­mus des Pakets. Da­hin­ter steht eine kon­kre­te Frage: Wer sagt in Bern Ja, wenn eine neue EU-Regel einen er­fass­ten Be­reich be­trifft, und kann sich das Volk dazu äus­sern? Die Bot­schaft des Bun­des­rats an das Par­la­ment gibt eine aus­führ­li­che Ant­wort, die aber einen heik­len Punkt of­fen­lässt.

Was sich ändert

Bei sechs Bin­nen­markt­ab­kom­men (Per­so­nen­frei­zü­gig­keit, Land­ver­kehr, Luft­ver­kehr, tech­ni­sche Han­dels­hemm­nis­se, Strom und Le­bens­mit­tel­si­cher­heit) und sinn­ge­mäss bei der Ge­sund­heit würde sich die Schweiz ver­pflich­ten, die Ent­wick­lung des EU-Rechts zu über­neh­men³. Von Beginn an über­nimmt das Paket 94 EU-Rechts­ak­te⁴. Die Pflicht be­schränkt sich auf die An­hän­ge der Ab­kom­men: Der Ge­misch­te Aus­schuss, das pa­ri­tä­ti­sche Organ jedes Ab­kom­mens, darf weder Gel­tungs­be­reich noch Ziele ändern⁵.

Die Regeln selbst werden in­ner­halb der EU vom Eu­ro­päi­schen Par­la­ment und vom Rat der EU er­las­sen. Die Schweiz hat dort weder Ab­ge­ord­ne­te noch einen Sitz und stimmt über das über­nom­me­ne Recht folg­lich nicht ab⁶. Sie erhält das «De­cis­i­on Sha­ping»: Die Kom­mis­si­on kon­sul­tiert Schwei­zer Fach­leu­te wie jene der Mit­glied­staa­ten, wenn sie einen ersten Ent­wurf ver­fasst, und die Schweiz kann in ge­wis­sen Ex­per­ten­aus­schüs­sen mit­ar­bei­ten. Gemäss Bot­schaft können die Re­ak­ti­ons­fris­ten von we­ni­gen Tagen bis zu ei­ni­gen Mo­na­ten rei­chen⁷. Ein neuer Ar­ti­kel 152a des Par­la­ments­ge­set­zes würde die Mit­wir­kung der Kom­mis­sio­nen in dieser Phase regeln, zudem ist ein re­gel­mäs­si­ges Mo­ni­to­ring des Me­cha­nis­mus vor­ge­se­hen⁸.

Der Normalfall: das Parlament, dann das Volk

Sobald die EU einen Rechts­akt er­las­sen hat, geht er an den Ge­misch­ten Aus­schuss, der ein­stim­mig ent­schei­det, also mit Zu­stim­mung der Schweiz⁹. Die Schwei­zer De­le­ga­ti­on darf nur zu­stim­men, wenn der Bun­des­rat sie dazu er­mäch­tigt hat; er kann diese Kom­pe­tenz an ein De­par­te­ment oder ein Bun­des­amt de­le­gie­ren¹⁰.

Danach folgt die Ge­neh­mi­gung. Grund­sätz­lich ist gemäss Bot­schaft die Bun­des­ver­samm­lung zu­stän­dig. Ihr Be­schluss kann dem fa­kul­ta­ti­ven Re­fe­ren­dum un­ter­ste­hen, na­ment­lich wenn der Rechts­akt wich­ti­ge recht­set­zen­de Be­stim­mun­gen ent­hält oder ein Bun­des­ge­setz ge­än­dert werden muss¹¹. Die Schweiz hat dafür zwei Jahre Zeit, bei einem Re­fe­ren­dum ein Jahr mehr. Der Be­schluss des Ge­misch­ten Aus­schus­ses sollte grund­sätz­lich ab seiner An­nah­me vor­läu­fig an­ge­wen­det werden; die Bot­schaft be­zeich­net dies aber als Aus­nah­me, weil das Schwei­zer Recht dafür sehr stren­ge Vor­aus­set­zun­gen kennt¹².

Der Bun­des­rat fol­gert daraus, die Über­nah­me eines EU-Rechts­akts in das Ab­kom­men er­fol­ge nicht au­to­ma­tisch¹³.

Der heikle Punkt: wenn das Parlament nicht abstimmt

Es gibt eine Aus­nah­me. Das Par­la­ment kann die Ge­neh­mi­gungs­kom­pe­tenz durch ein Bun­des­ge­setz de­le­gie­ren. Als Bei­spiel dient Ar­ti­kel 7a Absatz 2 des Re­gie­rungs- und Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­set­zes: Der Bun­des­rat kann völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge «von be­schränk­ter Trag­wei­te» selbst­stän­dig ab­schlies­sen. Er kann diese Kom­pe­tenz sei­ner­seits an ein De­par­te­ment oder ein Bun­des­amt wei­ter­ge­ben. In diesem Fall tritt der Be­schluss des Ge­misch­ten Aus­schus­ses in Kraft, sobald er ge­fasst ist¹⁴.

Für das Ver­fah­ren ist das eine wich­ti­ge Än­de­rung: Die Bot­schaft knüpft das Re­fe­ren­dum nur an die Ge­neh­mi­gung durch die Bun­des­ver­samm­lung. Bei einem Rechts­akt auf diesem Weg gibt es keinen Par­la­ments­be­schluss. In­for­miert wird das Par­la­ment den­noch: Der Bun­des­rat muss ihm die Er­mäch­ti­gung der Schwei­zer De­le­ga­ti­on mit­tei­len¹⁵ und jähr­lich über die von ihm, den De­par­te­men­ten oder den Ämtern ab­ge­schlos­se­nen Ver­trä­ge Be­richt er­stat­ten¹⁶.

Wie viele Rechts­ak­te diesen Weg nehmen werden, hängt von künf­ti­gen Ent­schei­den ab und davon, wie der Be­griff der be­schränk­ten Trag­wei­te an­ge­wen­det wird. Der Bun­des­rat betont, diese Kom­pe­ten­zen seien allein durch das Schwei­zer Recht ge­re­gelt: Die Ab­kom­men hätten darauf keinen Ein­fluss, und die Schweiz sei völlig au­to­nom, sie fest­zu­le­gen und ge­ge­be­nen­falls an­zu­pas­sen¹⁷. Das Par­la­ment be­hiel­te also die Kon­trol­le über den Umfang der De­le­ga­tio­nen. Die Ein­zel­hei­ten seiner In­for­ma­ti­on und Kon­sul­ta­ti­on müssen noch in Richt­li­ni­en fest­ge­legt werden, die ge­mein­sam mit ihm er­ar­bei­tet werden¹⁸.

Der Preis eines Neins

Am meis­ten um­strit­ten bleibt, was ein Nein wert ist. Das Volk kann einen Be­schluss ab­leh­nen; die EU-Regel gilt dann in der Schweiz nicht¹⁹. Die EU kann darin aber eine Ver­trags­ver­let­zung sehen. Der Streit geht an den Ge­misch­ten Aus­schuss, dann an ein Schieds­ge­richt²⁰. Be­folgt die Schweiz dessen Ent­scheid nicht, kann die EU Aus­gleichs­mass­nah­men er­grei­fen, also Vor­tei­le aus den Ab­kom­men teil­wei­se aus­set­zen. Laut Bun­des­rat stel­len sie ein Gleich­ge­wicht wieder her und haben keinen Straf­cha­rak­ter²¹.

Für die Gegner ver­än­dert diese Aus­sicht die Natur der Wahl. Die SVP hält die Über­nah­me wegen dieser Mass­nah­men fak­tisch für au­to­ma­tisch²². Rudolf Strahm ver­weist auf ein wei­te­res Glied, das in den Ab­kom­men steht: «Die Ent­schei­dung des Ge­richts­hofs der Eu­ro­päi­schen Union ist für das Schieds­ge­richt ver­bind­lich»²³. Die genaue Rolle dieses Ge­richts­hofs ist unter Fach­leu­ten um­strit­ten, wie unser Ar­ti­kel über die Ju­ris­ten zeigt.

Sou­ve­rä­ni­täts­ge­winn oder -verlust

Beide Lager ver­wen­den das­sel­be Wort für das Ge­gen­teil. Für den Bun­des­rat kann das Mit­wir­kungs­recht ge­gen­über der heu­ti­gen Lage als Sou­ve­rä­ni­täts­ge­winn ge­se­hen werden²⁴. Jean-Daniel Gerber spricht von einem «Trug­schlus­s», wenn der Al­lein­gang mit Sou­ve­rä­ni­tät gleich­ge­setzt werde: Die Al­ter­na­ti­ve zum Paket sei «ein Ver­lust von Ein­flus­s», mehr Un­si­cher­heit und we­ni­ger Mit­spra­che²⁵.

Beat Rieder hält da­ge­gen: «Diese Vor­la­ge ist im Kern kein Wirt­schafts­ab­kom­men, son­dern es geht um die Frage der Recht­set­zungs­be­fug­nis und somit um die Sou­ve­rä­ni­tät un­se­res Staa­tes»²⁶. Der Wirt­schafts­his­to­ri­ker Tobias Strau­mann von der Uni­ver­si­tät Zürich fasste diesen Ein­wand schon im Sep­tem­ber 2025 zu­sam­men: «Es ist ein fun­da­men­ta­ler Un­ter­schied, ob ich mit­be­stim­me oder nur mit­re­den darf»²⁷.

Die De­bat­te ver­läuft quer zu den üb­li­chen Lagern: Beat Rieder gehört der Mitte an, Rudolf Strahm sass für die SP im Na­tio­nal­rat, und beide Par­tei­en zählen Be­für­wor­ter des Pakets. Weiter geht es in den Kom­mis­sio­nen. Die Staats­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on des Stän­de­rats will dem Par­la­ment zudem er­lau­ben, be­wusst von den Ab­kom­men ab­zu­wei­chen, ohne dass das Bun­des­ge­richt solche Ent­schei­de später wi­der­ru­fen kann; die Rede ist von der «Schu­bert-Pra­xis»²⁸. Um den Ab­stim­mungs­ter­min läuft in Bern ein Tau­zie­hen. Die Seite In­sti­tu­tio­nel­les er­läu­tert jeden Schritt des Me­cha­nis­mus.