Clause de sauvegarde et taxe d'im­mi­gra­tion : comment la Suisse pourrait freiner l'im­mi­gra­tion européenne

Ima­gi­nons que le nombre de fron­ta­liers bon­disse au Tessin, dans la vente et la construc­tion. Au­jour­d'hui, la Suisse ne pour­rait prendre de me­sures de sau­ve­garde qu'avec l'ac­cord de l'UE. Avec le paquet Suisse-UE, le canton pour­rait de­man­der au Conseil fé­dé­ral d'exa­mi­ner l'ac­ti­va­tion d'une clause de sau­ve­garde. Si un tri­bu­nal ar­bi­tral re­con­nais­sait des dif­fi­cul­tés sé­rieuses, des contin­gents de fron­ta­liers li­mi­tés à ces branches de­vien­draient pos­sibles¹.

La libre cir­cu­la­tion des per­sonnes reste au cœur du paquet. Pour ré­pondre aux craintes liées à l'im­mi­gra­tion, la Suisse a né­go­cié une clause de sau­ve­garde bien plus pré­cise que celle de 1999, qui lui permet d'agir même contre l'avis de l'UE, au prix de pos­sibles me­sures de ré­équi­li­brage de l'UE. Le Conseil des États y a ajouté, fin sep­tembre 2026, une taxe d'im­mi­gra­tion et l'exi­gence d'un ex­trait du casier ju­di­ciaire pour les Eu­ro­péens, selon la presse. Le Conseil na­tio­nal doit encore se pro­non­cer.

D'une clause sans recours à une procédure contrai­gnante

L'ac­cord de 1999 contient déjà une clause gé­né­rale de sau­ve­garde. Mais des me­sures ne peuvent être prises que par dé­ci­sion com­mune du comité mixte, l'or­gane où la Suisse et l'UE gèrent en­semble l'ac­cord. Si l'UE refuse, la Suisse n'a aucun re­cours².

Le nouvel ar­ticle 14bis de l'ac­cord change cela³. En cas de « dif­fi­cul­tés sé­rieuses d'ordre éco­no­mique ou social » ré­sul­tant de la libre cir­cu­la­tion, la Suisse saisit d'abord le comité mixte, qui a 60 jours pour trou­ver une so­lu­tion. Sans accord, elle peut saisir seule un tri­bu­nal ar­bi­tral pa­ri­taire, qui décide dans les six mois. En cas d'ur­gence, le tri­bu­nal peut être saisi après 30 jours, et des me­sures pro­vi­soires sont pos­sibles. Si le tri­bu­nal re­con­naît les dif­fi­cul­tés et leur lien avec l'ac­cord, la Suisse choi­sit elle-même ses me­sures de pro­tec­tion. L'UE peut alors prendre des me­sures de ré­équi­li­brage, mais seule­ment dans le champ de la libre cir­cu­la­tion, et li­mi­tées au strict né­ces­saire ; les unes et les autres sont ré­exa­mi­nées tous les trois mois au comité mixte⁴.

Selon le Conseil fé­dé­ral, le tri­bu­nal se pro­nonce seule­ment sur l'exis­tence des dif­fi­cul­tés, pas sur le conte­nu des me­sures. Comme la notion de « dif­fi­cul­tés sé­rieuses » ne relève pas du droit eu­ro­péen, la Cour de jus­tice de l'UE n'a en prin­cipe pas à in­ter­ve­nir⁵. Et si le tri­bu­nal dit non ? La Suisse peut quand même agir, par une or­don­nance tem­po­raire qui de­vient ca­duque si aucun projet de loi n'est soumis au Par­le­ment dans les douze mois⁶.

Il ne faut pas confondre les deux ré­ponses pos­sibles de l'UE. Si le tri­bu­nal ar­bi­tral donne raison à la Suisse, l'UE peut prendre des me­sures de ré­équi­li­brage, li­mi­tées à la libre cir­cu­la­tion⁷. Si la Suisse agit alors que le tri­bu­nal lui a donné tort, l'UE peut prendre des me­sures de com­pen­sa­tion : sus­pendre en partie des avan­tages prévus par les ac­cords, y com­pris par un autre accord du marché in­té­rieur, de façon pro­por­tion­née et sous le contrôle du tri­bu­nal ar­bi­tral⁸. Aucun de ces deux mé­ca­nismes ne consiste à faire payer la Suisse. La clause ne touche pas non plus à la re­prise dy­na­mique : les règles eu­ro­péennes de libre cir­cu­la­tion conti­nue­raient d'être re­prises au fil de leur évo­lu­tion, sans que la Suisse les vote au Conseil de l'UE, où elle n'a pas de siège⁹.

Quatre seuils, mais une décision politique

La loi suisse fixe quatre seuils (nouvel ar­ticle 21b de la loi sur les étran­gers et l'in­té­gra­tion). Dès que l'un d'eux est at­teint, le Conseil fé­dé­ral doit exa­mi­ner l'ac­ti­va­tion de la clause. Ces seuils portent sur l'im­mi­gra­tion nette venue de l'UE, l'em­ploi fron­ta­lier, le chô­mage et l'aide so­ciale¹⁰. Le Conseil fé­dé­ral a fixé ces cri­tères le 14 mai 2025¹¹.

Les va­leurs chif­frées seront fixées par or­don­nance. Le Mes­sage donne, « à titre d'exemple », 0,75 % d'im­mi­gra­tion nette en pro­ve­nance de l'UE, 0,35 % de crois­sance de l'em­ploi fron­ta­lier, 30 % de chô­meurs de plus en un an et 12 % de bé­né­fi­ciaires eu­ro­péens de l'aide so­ciale en plus¹². Avec ces va­leurs, les seuils au­raient été fran­chis douze fois entre 2002 et 2024, par exemple pour l'im­mi­gra­tion nette en 2008, 2013 et 2023¹³. En 2023, l'im­mi­gra­tion nette depuis l'UE a at­teint 0,77 % de la po­pu­la­tion, juste au-dessus du seuil évoqué¹⁴.

Dé­pas­ser un seuil ne dé­clenche pas la clause : cela oblige à un examen ap­pro­fon­di, et l'ac­ti­va­tion reste « une dé­ci­sion po­li­tique »¹⁵. Le Mes­sage admet par exemple qu'éta­blir un lien direct entre la libre cir­cu­la­tion et une hausse du chô­mage serait « plus dif­fi­cile », d'où un seuil élevé¹⁶. Les can­tons gagnent un rôle : l'un d'eux peut de­man­der cet examen, et des me­sures ré­gio­nales ou li­mi­tées à une branche sont pos­sibles. La liste com­prend des nombres maxi­mums, une prio­ri­té aux tra­vailleurs déjà pré­sents en Suisse ou un contrôle préa­lable des condi­tions de sa­laire¹⁷.

La taxe d'im­mi­gra­tion, ajout du Conseil des États

L'idée d'une taxe d'im­mi­gra­tion a fait son chemin au Par­le­ment. Le 2 sep­tembre 2026, le Conseil fé­dé­ral a pro­po­sé d'ac­cep­ter les mo­tions Z'grag­gen (26.3743) et Caroni (26.4044) sur ce sujet, alors qu'il s'op­po­sait à une telle taxe en 2024¹⁸.

Le 29 sep­tembre 2026, sur pro­po­si­tion de sa com­mis­sion des ins­ti­tu­tions po­li­tiques, le Conseil des États a ins­crit cette taxe dans le projet, par 26 voix contre 14 selon la presse¹⁹. Elle ne serait pré­le­vée qu'après l'ac­ti­va­tion de la clause de sau­ve­garde : au moins 4 000 francs par per­sonne admise au titre prin­ci­pal (sa­la­riés, in­dé­pen­dants, étu­diants ou re­trai­tés), et au moins 2 000 francs par adulte venu au titre du re­grou­pe­ment fa­mi­lial. Si cette ver­sion était re­te­nue, l'ar­ri­vée d'une in­for­ma­ti­cienne por­tu­gaise à Lau­sanne, pen­dant une pé­riode d'ac­ti­va­tion de la clause, coû­te­rait au moins 4 000 francs, à elle ou à son em­ployeur : le texte ne dit pas encore qui paie­rait, ni si la taxe serait unique ou an­nuelle.

Le même jour, selon la presse, le Conseil des États a rendu l'ex­trait du casier ju­di­ciaire obli­ga­toire aussi pour les res­sor­tis­sants de l'UE, par 23 voix contre 22, grâce à la voix pré­pon­dé­rante de son pré­sident²⁰. Il a aussi voulu rendre la clause de sau­ve­garde plus contrai­gnante, par 26 voix contre 17, tou­jours selon la presse. Ces votes, comme celui sur la taxe, ne sont pas confir­més à ce stade par un procès-verbal of­fi­ciel.

Des positions tranchées

Le Conseil fé­dé­ral parle d'un « pro­grès im­por­tant » : la Suisse peut ob­te­nir une dé­ci­sion « même contre la vo­lon­té de l'UE », et, sur ce point, son mandat de né­go­cia­tion est « même sur­pas­sé »²¹. Pour lui, les seuils doivent re­flé­ter une si­tua­tion ex­tra­or­di­naire tout en pou­vant être at­teints de ma­nière réa­liste²².

L'UDC ju­geait in­suf­fi­sante une clause sou­mise à un tri­bu­nal ar­bi­tral et ex­po­sée à des me­sures de l'UE. Son ini­tia­tive « Pas de Suisse à 10 mil­lions », qui vou­lait pla­fon­ner la po­pu­la­tion et, en der­nier re­cours, ré­si­lier la libre cir­cu­la­tion, a été re­je­tée le 14 juin 2026 par 54,79 % des vo­tants²³. Le Tessin l'a ac­cep­tée, avec 50,6 % de oui selon la RTS²⁴.

Les mi­lieux éco­no­miques sou­tiennent le prin­cipe, mais de­mandent des garde-fous. eco­no­mie­suisse et l'Union pa­tro­nale veulent que les mo­da­li­tés, no­tam­ment le droit de de­mande des can­tons, soient « exa­mi­nées en pro­fon­deur », et que les par­te­naires so­ciaux soient « sys­té­ma­ti­que­ment as­so­ciés »²⁵. L'Union syn­di­cale suisse re­jette la taxe d'im­mi­gra­tion et y voit une mau­vaise dé­ci­sion²⁶. Côté eu­ro­péen, l'UE a rap­pe­lé que le Par­le­ment suisse ne peut pas dé­faire ce qui a été né­go­cié²⁷.

Ce qui reste incertain, et la suite

La com­pa­ti­bi­li­té de la taxe avec l'ac­cord sur la libre cir­cu­la­tion n'est pas tran­chée, pas plus que son dé­bi­teur, sa pé­rio­di­ci­té ou l'af­fec­ta­tion de ses re­cettes. Les seuils dé­fi­ni­tifs ne sont pas fixés. L'am­pleur d'éven­tuelles me­sures de ré­équi­li­brage de l'UE ne peut pas être connue à l'avance : l'ac­cord pré­voit seule­ment qu'elles res­tent dans le champ de la libre cir­cu­la­tion et li­mi­tées au né­ces­saire²⁸. On ignore enfin com­ment le Tri­bu­nal fé­dé­ral trai­te­rait des me­sures prises malgré un « non » du tri­bu­nal ar­bi­tral²⁹.

Le dos­sier passe au Conseil na­tio­nal. Sa com­mis­sion des ins­ti­tu­tions po­li­tiques exa­mine une partie du dos­sier les 12 et 13 no­vembre, et sa com­mis­sion de po­li­tique ex­té­rieure siège en oc­tobre et en no­vembre, avant la ses­sion d'hi­ver du 30 no­vembre au 18 dé­cembre 2026. La taxe d'im­mi­gra­tion et le casier ju­di­ciaire pour­raient y créer des di­ver­gences avec le Conseil des États³⁰.

L'ensemble des règles sur le séjour et l'immigration est détaillé sur la page Libre circulation et salaires. Les votes du Conseil des États sont récapitulés dans notre article.