Schutz­klau­sel und Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be: Wie die Schweiz die Zuwanderung aus der EU bremsen könnte

An­ge­nom­men, die Zahl der Grenz­gän­ger im Tessin schnellt im De­tail­han­del und auf dem Bau in die Höhe. Heute könnte die Schweiz Schutz­mass­nah­men nur mit dem Ein­ver­ständ­nis der EU er­grei­fen. Mit dem Paket Schweiz–EU könnte der Kanton beim Bun­des­rat be­an­tra­gen, die Ak­ti­vie­rung einer Schutz­klau­sel zu prüfen. Stell­te ein Schieds­ge­richt schwer­wie­gen­de Pro­ble­me fest, wären Kon­tin­gen­te für Grenz­gän­ger mög­lich, be­schränkt auf diese Bran­chen¹.

Die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit bleibt das Herz­stück des Pakets. Um den Sorgen rund um die Zu­wan­de­rung zu be­geg­nen, hat die Schweiz eine Schutz­klau­sel aus­ge­han­delt, die weit prä­zi­ser ist als jene von 1999: Sie er­laubt es ihr, auch gegen den Willen der EU zu han­deln, zum Preis mög­li­cher Aus­gleichs­mass­nah­men der EU in­ner­halb der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit. Der Stän­de­rat hat Ende Sep­tem­ber 2026 laut Presse eine Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be und die Pflicht zum Straf­re­gis­ter­aus­zug für Eu­ro­pä­er hin­zu­ge­fügt. Der Na­tio­nal­rat muss sich noch dazu äus­sern.

Von einer Klausel ohne Rechtsweg zu einem ver­bind­li­chen Verfahren

Das Ab­kom­men von 1999 ent­hält be­reits eine all­ge­mei­ne Schutz­klau­sel. Mass­nah­men können aber nur durch ge­mein­sa­men Be­schluss des Ge­misch­ten Aus­schus­ses er­grif­fen werden, jenes Gre­mi­ums, in dem die Schweiz und die EU das Ab­kom­men ge­mein­sam ver­wal­ten. Sagt die EU Nein, steht der Schweiz kein Rechts­weg offen².

Der neue Ar­ti­kel 14a des Ab­kom­mens ändert das³. Bei «schwer­wie­gen­den wirt­schaft­li­chen oder so­zia­len Pro­ble­men» in­fol­ge der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit ge­langt die Schweiz zuerst an den Ge­misch­ten Aus­schuss, der 60 Tage Zeit hat, eine Lösung zu finden. Kommt keine Ei­ni­gung zu­stan­de, kann sie allein ein pa­ri­tä­ti­sches Schieds­ge­richt an­ru­fen, das innert sechs Mo­na­ten ent­schei­det. In drin­gen­den Fällen lässt sich das Schieds­ge­richt be­reits nach 30 Tagen an­ru­fen, und vor­läu­fi­ge Mass­nah­men sind mög­lich. An­er­kennt das Schieds­ge­richt die Pro­ble­me und ihren Zu­sam­men­hang mit dem Ab­kom­men, wählt die Schweiz ihre Schutz­mass­nah­men selbst. Die EU kann dann Aus­gleichs­mass­nah­men er­grei­fen, al­ler­dings nur im Be­reich der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit und be­schränkt auf das un­be­dingt Not­wen­di­ge; beide werden alle drei Monate im Ge­misch­ten Aus­schuss über­prüft⁴.

Laut Bun­des­rat ent­schei­det das Schieds­ge­richt nur dar­über, ob die Pro­ble­me be­stehen, nicht über den Inhalt der Mass­nah­men. Weil der Be­griff der «schwer­wie­gen­den Pro­ble­me» kein Be­griff des EU-Rechts ist, muss der Ge­richts­hof der Eu­ro­päi­schen Union (EuGH) grund­sätz­lich nicht bei­gezo­gen werden⁵. Und wenn das Schieds­ge­richt Nein sagt? Dann kann die Schweiz trotz­dem han­deln, mit einer be­fris­te­ten Ver­ord­nung, die ausser Kraft tritt, wenn der Bun­des­rat dem Par­la­ment nicht binnen zwölf Mo­na­ten einen Ge­set­zes­ent­wurf un­ter­brei­tet⁶.

Dabei sind zwei mög­li­che Re­ak­tio­nen der EU aus­ein­an­der­zu­hal­ten, die im deut­schen Ver­trags­text beide «Aus­gleichs­mass­nah­men» heis­sen. Gibt das Schieds­ge­richt der Schweiz recht, kann die EU Mass­nah­men zur Wie­der­her­stel­lung des Gleich­ge­wichts er­grei­fen, be­schränkt auf die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit⁷. Han­delt die Schweiz, obwohl ihr das Schieds­ge­richt nicht recht ge­ge­ben hat, kann die EU Aus­gleichs­mass­nah­men im Sinne des in­sti­tu­tio­nel­len Pro­to­kolls er­grei­fen: Sie setzt Vor­tei­le aus den Ab­kom­men teil­wei­se aus, auch in einem an­de­ren Bin­nen­markt­ab­kom­men, ver­hält­nis­mäs­sig und unter der Kon­trol­le des Schieds­ge­richts⁸. Keiner der beiden Me­cha­nis­men be­steht darin, die Schweiz zahlen zu lassen. Die dy­na­mi­sche Rechts­über­nah­me gilt auch hier: Die eu­ro­päi­schen Regeln zur Per­so­nen­frei­zü­gig­keit würden lau­fend über­nom­men, ohne dass die Schweiz im Rat der EU, wo sie keinen Sitz hat, dar­über ab­stimmt⁹.

Vier Schwel­len­wer­te, aber ein politischer Entscheid

Das Schwei­zer Recht legt vier Schwel­len­wer­te fest (neuer Ar­ti­kel 21b des Aus­län­der- und In­te­gra­ti­ons­ge­set­zes). Sobald einer davon er­reicht ist, muss der Bun­des­rat die Ak­ti­vie­rung der Klau­sel prüfen. Die Schwel­len­wer­te be­tref­fen die Net­to­zu­wan­de­rung aus der EU, die Grenz­gän­ger­be­schäf­ti­gung, die Ar­beits­lo­sig­keit und die So­zi­al­hil­fe¹⁰. Der Bun­des­rat hat diese Kri­te­ri­en am 14. Mai 2025 fest­ge­legt¹¹.

Die kon­kre­ten Werte werden auf Ver­ord­nungs­stu­fe be­stimmt. Die Bot­schaft nennt bei­spiel­haft 0,75 Pro­zent Net­to­zu­wan­de­rung aus der EU, 0,35 Pro­zent Wachs­tum der Grenz­gän­ger­be­schäf­ti­gung, 30 Pro­zent mehr Ar­beits­lo­se innert eines Jahres und 12 Pro­zent mehr eu­ro­päi­sche So­zi­al­hil­fe­be­zü­ger¹². Mit diesen Werten wären die Schwel­len zwi­schen 2002 und 2024 zwölf­mal über­schrit­ten worden, bei der Net­to­zu­wan­de­rung etwa in den Jahren 2008, 2013 und 2023¹³. 2023 er­reich­te die Net­to­zu­wan­de­rung aus der EU 0,77 Pro­zent der Be­völ­ke­rung, knapp über der ge­nann­ten Schwel­le¹⁴.

Das Über­schrei­ten einer Schwel­le löst die Klau­sel nicht aus. Es ver­pflich­tet zu einer ver­tief­ten Prü­fung, und die Ak­ti­vie­rung bleibt «ein po­li­ti­scher Ent­schei­d»¹⁵. Die Bot­schaft räumt etwa ein, dass es bei der Ar­beits­lo­sig­keit «schwie­ri­ger» sein dürfte, einen di­rek­ten Zu­sam­men­hang mit der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit zu be­le­gen, was einen hö­he­ren Schwel­len­wert recht­fer­ti­ge¹⁶. Die Kan­to­ne er­hal­ten eine Rolle: Jeder von ihnen kann diese Prü­fung ver­lan­gen, und re­gio­na­le oder auf eine Bran­che be­schränk­te Mass­nah­men sind mög­lich. Dazu zählen Höchst­zah­len, ein Vor­rang für Ar­beits­kräf­te, die be­reits in der Schweiz sind, oder eine vor­gän­gi­ge Kon­trol­le der Lohn­be­din­gun­gen¹⁷.

Die Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be, ein Zusatz des Ständerats

Die Idee einer Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be hat im Par­la­ment an Boden ge­won­nen. Am 2. Sep­tem­ber 2026 be­an­trag­te der Bun­des­rat, die Mo­tio­nen Z'­grag­gen (26.3743) und Caroni (26.4044) zu diesem Thema an­zu­neh­men, obwohl er eine solche Abgabe 2024 noch ab­ge­lehnt hatte¹⁸.

Am 29. Sep­tem­ber 2026 hat der Stän­de­rat die Abgabe auf Antrag seiner Staats­po­li­ti­schen Kom­mis­si­on in die Vor­la­ge auf­ge­nom­men, laut Presse mit 26 zu 14 Stim­men¹⁹. Er­ho­ben würde sie erst nach Ak­ti­vie­rung der Schutz­klau­sel: min­des­tens 4000 Fran­ken pro Person, die zum Haupt­zweck zu­ge­las­sen wird (An­ge­stell­te, Selbst­stän­di­ge, Stu­den­ten oder Rent­ner), und min­des­tens 2000 Fran­ken pro Er­wach­se­nen im Fa­mi­li­en­nach­zug. Setzte sich diese Fas­sung durch, würde der Zuzug einer por­tu­gie­si­schen In­for­ma­ti­ke­rin nach Lau­sanne wäh­rend einer Ak­ti­vie­rung der Klau­sel min­des­tens 4000 Fran­ken kosten, sie selbst oder ihren Ar­beit­ge­ber: Der Text legt noch nicht fest, wer be­zahlt und ob die Abgabe ein­ma­lig oder jähr­lich an­fie­le.

Am selben Tag hat der Stän­de­rat laut Presse den Straf­re­gis­ter­aus­zug auch für Staats­an­ge­hö­ri­ge der EU ob­li­ga­to­risch er­klärt, mit 23 zu 22 Stim­men dank dem Stich­ent­scheid seines Prä­si­den­ten²⁰. Zudem wollte er die Schutz­klau­sel ver­bind­li­cher aus­ge­stal­ten, mit 26 zu 17 Stim­men, eben­falls laut Presse. Diese Ab­stim­mun­gen sind, wie jene über die Abgabe, bisher nicht durch ein of­fi­zi­el­les Pro­to­koll be­stä­tigt.

Klare Fronten

Der Bun­des­rat spricht von einem «gros­sen Mehr­wer­t»: Die Schweiz könne einen Ent­scheid des Schieds­ge­richts auch dann er­wir­ken, wenn die EU nicht ein­ver­stan­den sei, und in diesem Punkt sei das Ver­hand­lungs­man­dat «über­trof­fen» worden²¹. Die Schwel­len­wer­te sollen aus seiner Sicht eine aus­ser­or­dent­li­che Si­tua­ti­on an­zei­gen, zu­gleich aber rea­lis­ti­scher­wei­se er­reich­bar sein²².

Die SVP hielt eine Klau­sel, die einem Schieds­ge­richt und Mass­nah­men der EU aus­ge­setzt ist, für un­ge­nü­gend. Ihre In­itia­ti­ve «Keine 10-Mil­lio­nen-Schweiz!», die die Be­völ­ke­rungs­zahl de­ckeln und als letz­tes Mittel die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit kün­di­gen wollte, wurde am 14. Juni 2026 mit 54,79 Pro­zent der Stim­men ab­ge­lehnt²³. Der Kanton Tessin nahm sie laut RTS mit 50,6 Pro­zent Ja-Stim­men an²⁴.

Die Wirt­schafts­ver­bän­de un­ter­stüt­zen den Grund­satz, ver­lan­gen aber Leit­plan­ken. eco­no­mie­su­is­se und der Schwei­ze­ri­sche Ar­beit­ge­ber­ver­band wollen die Mo­da­li­tä­ten, na­ment­lich das An­trags­recht der Kan­to­ne, «ver­tieft prü­fen» lassen und die So­zi­al­part­ner «sys­te­ma­tisch ein­be­zie­hen»²⁵. Der Schwei­ze­ri­sche Ge­werk­schafts­bund lehnt die Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be ab und spricht von einem Fehl­ent­scheid²⁶. Die EU er­in­ner­te ih­rer­seits daran, dass das Schwei­zer Par­la­ment das Ver­han­del­te nicht rück­gän­gig machen kann²⁷.

Was offen bleibt und wie es weitergeht

Ob die Abgabe mit dem Frei­zü­gig­keits­ab­kom­men ver­ein­bar ist, ist nicht ge­klärt, ebenso wenig, wer sie schul­det, wie oft sie er­ho­ben würde und wofür die Ein­nah­men ver­wen­det würden. Die de­fi­ni­ti­ven Schwel­len­wer­te stehen nicht fest. Wie weit all­fäl­li­ge Mass­nah­men der EU zur Wie­der­her­stel­lung des Gleich­ge­wichts gingen, lässt sich nicht im Voraus sagen: Das Ab­kom­men hält nur fest, dass sie im Be­reich der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit blei­ben und auf das Not­wen­di­ge be­schränkt sein müssen²⁸. Unklar ist schliess­lich, wie das Bun­des­ge­richt Mass­nah­men be­ur­tei­len würde, die trotz einem Nein des Schieds­ge­richts er­grif­fen werden²⁹.

Das Ge­schäft geht nun an den Na­tio­nal­rat. Seine Staats­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on prüft einen Teil davon am 12. und 13. No­vem­ber, die Aus­sen­po­li­ti­sche Kom­mis­si­on tagt im Ok­to­ber und No­vem­ber, vor der Win­ter­ses­si­on vom 30. No­vem­ber bis 18. De­zem­ber 2026. Die Zu­wan­de­rungs­ab­ga­be und der Straf­re­gis­ter­aus­zug könn­ten dort zu Dif­fe­ren­zen mit dem Stän­de­rat führen³⁰.

Sämtliche Regeln zu Aufenthalt und Zuwanderung erläutert die Seite Personenfreizügigkeit und Lohnschutz. Die Abstimmungen im Ständerat fasst unser Artikel zusammen.